王诗薇
华侨大学 2018级人文地理与城乡规划
摘要：国土空间规划体系的核心内容是底线约束和指标管控，通过科学的方法对村庄建设用地规模进行预测和计算，是确立村庄建设用地边界的首要条件，也是村庄规划的重要基础。本文以国土空间规划的底线约束和指标管控作为村庄建设用地规模研究的指导思路，分析研究背景和意义，并分析存在的问题，对研究思路和方式进行阐述，详细探讨了分配路径和方法，最后引入具体案例做出分析。旨在为村庄建设用地规模提供有价值的参考。
关键词：国土空间规划；村庄建设用地规模；思路方式
1、研究背景及意义
自党的十八大以来，政府对我国的生态文明建设和建设体制做出了一系列重大改革举措。国土空间规划就是推动生态文明建设发展的重要方式，突出全域管控和底线约束的特点，强调对国土空间的用途管控及建设用地规模总量的控制，明确提出相关的指标和要求。在国土空间规划体系背景下，对村庄的规划目的在于为加快实施乡村振兴发展提供基础性保障工作，同时也是有效落实乡村地区国土空间规划全面管控的基础和最微观的规划板块[1]。依据上级规划明确各村庄的布局和建设用地规模的管空要求，科学合理地确定村庄建设用地规模，规划村庄建设界限，实现村庄规划目标。要达到这一目标，必须要对村庄建设用地规模进行科学严谨的预测和计算。不管是传统意义的规划体系，还是新的国土空间规划，对于村庄的建设用地规模的涉及内容比较少，所以需要依据实际的发展需求，对国土空间规划体系下村庄建设用地规模的预测、计算方法进行研究，为实现各区域村庄布局规划、乡镇国土空间总体管控提供科学、合理的村庄建设用地规模参考依据。
2、村庄建设用地规模预测存在的问题分析
2.1村庄建设用地规模预测缺乏由上至下的控制
随着我国城镇化进程的加快，乡村建设用地相对减少是未来的发展趋势。但对于村庄建设用地规模的预测方式多数是从村庄发展为基本视角，以现状下村庄人均用地指标为准则，同时结合人口增长和社会经济发展分需求进行确立，总体来说是建立在需求基础上明确村庄建设用地规模的预测目标。实际上，村庄的建设发展是一个缓慢推进的过程，需要对当前村庄的建设改造实现对建设用地规模的调整，这需要经历较长的时间来开展。现阶段在缺乏由上至下总体规划控制的背景下，对村庄规划建设用地的调整有很多障碍，比如现阶段村庄用地需求具有一定的局限性，容易把建设用地规模增大。
2.2人均建设用地指标定额法具有不确定性
一是村庄规模具有复杂性和不确定性。乡村宅基地规模与户籍人口有直接关系，但是村庄户籍人口规模会受到政策、经济发展、资源、农业生产、人口结构等诸多因素影响发生变化。虽然这一问题从国家或区域发展角度可对总趋势做出预判，但真正到每个村庄，如果用带眷系数法、综合增长率、剩余劳动力转移等方法进行人口预测，无法确保村庄人口预测的有效性，所以人均建设用地指标定额法的预测存在不确定性。二是不同地区人均建设用地指标存在差异化，即使同属于一个县区，往往也会受到存在地理区位、地形地貌因素影响产生差异，所以不能一概而论。此外村庄建设用地规模的缩减还受到城镇化发展速度、经济人口等因素的制约，如果勉强使用人均建设用地指标，则需要考量是否具有可操作。
3、国土空间规划体系下村庄建设用地规模研究思路和方式
依据国务院颁布的国家人口发展规划，我国的人口总量将会在未来10-15年达到巅峰值，而当前我国人口流动仍会处于活跃期，城镇化水平继续加快，城乡总体也会向动态平衡发展[2]。基于此，我国城镇化进程的推进，也推动国家生态发展，城乡建设用地总量会从增量扩张慢慢向减量约束发展。不同区域和不同环境下的存在建设用地规模存在不同的发展需求，这就需要综合考虑村庄具体的地理位置、社会经济、资源与人口等多方面因素，对存在的实际发展趋势和需求进行分析。村庄建设用地规模若是由上至下进行管控，容易与实际发展脱离，反之从下向上提出需求，又无法实现统筹发展，不能有效把握整体性的发展方向。因此需要结合两种方式进行综合预测，实现双向管理，确保建设用地规模符合科学性。
3.1村庄建设用地由上至下的总体把控
国土空间规划体系重点突出约束性指标要逐级下发，从整体角度，依据由上至下的思路对建设用地规模进行总体把控，逐层下达。比如县乡级的城乡建设用地指标由市级下发，乡村建设用地规模要在受约束的城乡建设用地总规模的基础上进行合理分配。在市（县）级国土空间规划下，一般有两个预期性指标即常住人口规模和常住人口城镇化率，一个约束性指标为人均城镇建设用地面积。在预期性指标基础上，常住人口规模×常住人口城镇化率=城镇人口，城镇人口×人均城镇建设用地=城镇建设用地，城乡建设用地规模-城镇建设用地=乡村建设用地总规模。为了防范乡村建设用地总规模受到过度缩减，还可通过预测规划期末县域乡村户籍人口和村庄人均建设用地指标，来估算出乡村建设用地总规模，这样一来，可以对上述的计算出的乡镇建设用地的合理性做出反向验证。
3.2村庄建设用地从下向上的科学分配
通过国土空间规划上传下达的管理体系，乡村建设用地规模是十分有限的资源，需要在各个不同的村庄之间进统筹规划、科学分配，让村庄建设用地规模既能得到合理分配又能满足村庄实际的发展需求，实现经济、社会和生态的和谐发展。具体来说是怎样把乡村建设用地指标进行优化分配，需要在对用地指标进行分配时制定相关的差异化分配方案。此方案并非建立在等量或等比例分配基础上，而是要通过分析村庄之间的差异化发展为基础，进行有效的差额化分配。因此从整体上结合村庄的地位位置、经济发展、资源环境、人口、基础设施建设、发展潜力等方面，对还未明确村庄建设用地的总规模进行合理化分配，还要对合理分配进行审核，多次评估，逐步逐层对建设用地总量进行把控，最终形成上下统一，满足村庄发展需求的建设用地规模，不断提高村庄建设用地规模的合理化分配，提高土地资源利用率，助推村庄经济实现协调发展。
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图1 村庄建设用地规划思路
4、村庄建设用地规模分配的路径和方法
4.1对村庄的发展潜力进行评价合理分配村庄资源
村庄的发展潜力的主要因素包含自然经济和社会环境两方面。比如村庄的经济和地理位置较好，地形地势平坦、交通条件便利、区域化空间及政策倾斜均具有无限潜力，在这样的基础上可以进一步进行开发，此时对于建设用地的需求量会比较大。如果是村庄地形地理位置处于劣势，且没有相关经济产业链的带动，结构布局不合理等，则村庄的发展代价会很大，人居环境不能得到有效改善，对建设用地需求量小。由此可见，影响村庄发展的因素极为复杂，无法通过简单的方式对村庄发展趋势进行判定。因此笔者“复杂问题有限求解”方法论[3]，基于复杂性基础上，做出综合研究，希望从中找出解决村庄发展面临的若干问题。
在这其中较为关键的是建立村庄发展潜力评价体系，利用该体系对村庄进行全面科学的分析，进行有效、合理的发展潜力评价，再依据评价结果，明确村庄的发展优势，并就此提出合理分配资源的方法，这对于研究村庄建设用地规模具有科学的指导作用，当然，除此之外对于村庄建设用地规模的研究还有其他方式和应用。
4.2因地制宜对村庄发展潜力进行评价
我国农村地区区域资源丰富，地区复杂多样，所以对村庄发展潜力进行评价需要因地制宜，结合不同区域的村庄发展影响因素，建立指标评价体系，同时要积极进行实地考察，获得有价值的数据，开展调研，对评价体系进行合理调整。
4.3村庄发展潜力和建设用地指标的关系
前面提到越是具有发展潜力的村庄，其建设用地的需求越大，反之发展潜力低的村庄，需要对建设用地规模进行有效控制。此外还要考虑村庄建设用地规模的现状，在现状基础上对用地指标进行合理分配。对于建设用地指标的分配方式，应综合考虑现状建设用地规模和村庄发展潜力两个因素。通过县域规划乡村建设用地总面积×各村庄建设用地分配可以得到每个村庄的规划建设用地面积。具体来说可运用（图2）公式进行计算。
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图2
说明；Wi是各村庄建设用地分配权重，Si是村庄现状建设用地面积，Di村庄发展潜力值，St规划乡村建设用地总面积，St每个村庄的规划建设用地面积。
通过以上的计算进行分配，得到每个村庄建设用地规模，但实际上，村庄的规划建设用地规模还需要与村庄的实际发展结合起来，比如在各乡镇范围以内，平衡每个村庄的建设用地规模。此外还要依据实际需求，对确有建设用地规模需求的村庄，可在上述基础上给予政策倾斜，结合国土空间的整治治工作，合理分配发展潜力相差巨大的村庄建设用地规模，从而满足乡镇范围内村庄建设用地规模总量平衡的要求。
5、规划实践：以某市B县村庄为例对建设用地规模的预测
结合《B县国土空间总体规划》和该县县域村庄布局规划进行实践研究，对村庄建设用地规模进行预测[4]。选取其中一个乡镇的村庄进行具体介绍。
5.1 B县乡村建设用地规模总量介绍
B县现状城乡建设用地指标为64.33平方公里，其中县城建设用地面积12.11平方公里，村庄用地面积52.22平方公里。2020年乡村户籍人口28.16万人，人均建设用地185平方米。依据该市国土空间规划，对B县的城乡建设用地指标为71.69平方公里，人均95平方米。预测2036年县域常住城镇人口27.04万，那么城镇建设用地为25.69平方公里。为满足这一需求，则需要缩减村庄建设用地为46平方公里。从近年来，该县乡村户籍人口减少趋势看，每年均缩减0.38万人，如若按此发展，则2036年，乡村户籍人口将减少到22.08万人。如果今后人均建设用地指标没有变化，则乡村建设用地总规模会缩减40.84，所以县域国土空间规划乡村的建设用地面积为46平方公里，可以进行实践。
5.2 B县存在发展潜力评估
首先对该县所有村庄进行发展潜力评估。从各村庄的自然、社会经济等方面做出基础分析，再从区位条件、用地规模、生产产能、公共基础服务、特色产业、限制因素等方面，选出其中20个具有发展潜力的准村庄，接着对这20个村庄进程分层分析，权衡利弊，最后计算出潜力值。将最后评估结果在各乡镇中征求建议，对部分村庄发展潜力值进行调整，确保评估的公平准确性。比如在H乡镇中，12个村庄，H3村潜力值65为最高，H11村潜力值40为最低。
5.3对H乡村庄建设用地指标分配
H乡现状建设用地面积共计491.05公顷，现状建设用地面积最大的是H1村，68公顷，最少的是H9村，为16.11公顷。依据分配权重公式计算出该乡的建设用地分配权重，最高是H1村为0.01268，最低是H9村0.00312。接着利用上文的建设用地分配指标方式对该区域村庄建设用地指标进行分配。
通过计算，H1、H2、H3、H4、H5几个村庄的规划建设用地面积在比现状基础有所增加。其余村则有所减少。主要是具有发展潜力的村庄减量少，发展潜力欠佳的村庄减量多。从整个规划来看，各村庄建设用地指标增减有度，H乡的村庄建设用地总面积是454.66公顷。经过对该乡的调查研究，H3村当前大力引入农产品深加工两个生产项目，其建设面积约9100平方米，为了满足该村的经济发展需求，将该村的建设用地指标调整为63.39公顷，同时将没有引入项目的H6村建设用地指标减量为32.5公顷。这样在该乡总体的村庄建设用地规模不变动的基础上，对各村庄实现了均衡调整。
结束语
综上所述，本文基于村庄发展潜力对建设用地规模指标分配提出了合理的分配方案，虽然不能完全展示实际中可能出现的不可预见的建设用地需求，但在一定程度上仍具有可操作性，并对实践应用具有一定的指导作用。在进行村庄发展潜力值计算和建设用地指标分配中，还需要结合村庄实际的发展情况进行多次复核，以保障分配结果能满足村庄实际发展需求。
针对不可预见的建设用地需求，可采用“留白”的方式来应对。依据资源部发布的有关村庄规划促进乡村振兴的通知要求[5]，积极研究探索“规划留白”机制。在乡镇国土会计规划及村庄规划过程中，允许预留少于5%的建设用地指标。针对不可预见的乡村发展、农村公共设施、新型农业发展等需求的建设用地，可通过相关申请获取预留指标。
村庄建设用地指标作为长远规划指标，其分配调整具有动态化和过程化的特点。村庄建设用地规模是截止到2035年的规划指标，这期间村庄具有发展的动态，建设用地规模指标的分配调整也存在过程化。面对短时期内的建设用地需求，可优先选取存量，若是存量不充足情况下，可调整为短期先增量，长期逐步减量的方式。也可用其它方式逐步调整与缩减村庄建设用地指标。例如利用政策导向、经济补偿方式，鼓励农村宅基地调换为城镇住宅等。或是利用国土空间的综合管控，逐步开展整理村庄宅基地、低效率闲置用地，缓慢释放建设用地指标，优化村庄建设用地的布局结构，稳步提高村庄建设用地的使用率，提升村庄集约化水平。
参考文献
[1]艾玉红,董文,吴思,高翔.国土空间规划体系下村庄建设用地规模研究[J].小城镇建设,2021,39(01):24-31.
[2]何光环,唐古拉,李本智.国土空间规划背景下的城市近郊村庄精明收缩规划实践探索——以宁波市永旺村为例[J].小城镇建设,2021,39(01):83-90.
[3]张达雄.基于国土空间体系下村庄发展布局规划研究——以莆田市湄洲湾北岸经济开发区为例[J].江西建材,2020(10):207-208+210.
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[5]侯敏.国土空间规划背景下村庄规划设计研究——以福州市芙蓉村为例[J].福建建筑,2020(06):11-13+95.