肖建波
牡丹区自然资源局，山东省，菏泽市，27400，
摘要：国内土地储备制度起步较晚，产生于20世纪90年代，伴随着土地有偿使用制度改革而孕育产生。土地储备工作已开展多年，存在财政收入仍是过度依靠土地出让，收储补偿机制及法律与现行土地储备运行机制不匹配等问题。为此，要不断完善土地收入分配机制，加快探索集体土地入市，完善土地储备法制体系，强化政府职能部门职能融合，解决土地储备中存在的问题。文章对此展开了研究。
关键词：土地储备；城市空间；规划编制
引言
随着我国城市化进程、要素市场化配置改革的不断深入，土地及土地储备备受关注，故推动我国土地储备管理体系高质量发展成为现实需求。
1土地储备计划编制指导思想
土地储备计划应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循“绿色、开放、共享、协调、创新”理念，让人民群众共享土地储备红利。第一，优化制度工作流程，创新工作体制。通过优化制度流程，科学合理编制土地储备三年滚动计划，依据计划进行土地收储，同步做好功能用地和发展用地的编排工作。第二，大片收储，科学合理安排经营性用地与市政、道路、公园绿地用地的配比，满足城市居民日益增强的功能需求，提高城市居民工作、生活、学习的舒适度。大片收储有利于提高土地收储的规模效应和经济效益，便于打开土地收储的整体工作格局。同时要加大对规划为绿地空间及公共服务用地的收储，不可受经济效率因素影响，放弃对其的收储。第三，让利于民、不与民争利，先安置后搬迁。让为城市空间发展搬迁作出牺牲和贡献的搬迁居民、企业共享城市发展成果。对国有土地地上建构筑物和集体土地地上建构筑物的拆迁应本着“先安置，后拆迁”的原则开展工作，同步做好征收村的村级集体组织成员生活保障用房的用地选址工作，确保其长期生活有保障。第四，政府国土、规划、建设等职能部门深度融合。在各级人大通过的国民经济和社会发展规划和城市土地利用规划为依据，统筹规划“储备池”的储备规模、储备时序及“供给池”的供给规模、供给时序，确保城市土地供给市场的供给平衡。
2我国土地储备管理体系现存的问题
2.1部分机构定位存在偏差，易诱发土地储备无序行为
土地储备工作的特点在无形中释放了巨大的牟利空间。在利益的驱使下，部分土储机构定位异化、本末倒置，个人的短视行为诱发机构的无序经营，且长期形成的土地财政问题加剧了该无序行为。
1.2?政策举措的数量、质量、弹性有限，缺乏管理艺术
精细化管理仍有待提升。相关政策举措在配套性、长效性、灵活性上表现欠佳，较难适应当前土地市场环境，容易在工作效率、公众满意度、土地利用等方面表现欠佳，特别是拆迁补偿环节。
1.3?传统运行机制效率低下，易形成跨部门信息壁垒
传统模式下，因未形成完备的衔接机制，跨部门协同产生的信息壁垒会阻碍土储效率的提升。以土储计划编制为例，专项债券发行进度、规划用地分类标准等不匹配，极易使计划层问题恶化。
1.4?相关制度建设不完善，影响内外部监管的有效性
在内部环境，绩效评价、内控管理等工作开展较滞后且落实不到位，尤其是信息披露。在外部环境，待完善的法律制度体系影响土地储备监管效力，使得违规成本较低。
1.5?多链条运营难达平衡状态，相关风险防控管理欠佳
土地储备涉及“规划、业务、资金、市场”多链条间的运营管理。由于我国土储机构发展时期较短，早期风控意识较弱、管理手段不成熟，忽视了各链条间的平衡运作，使风险管理更为棘手。
3土地储备工作中问题及对策
3.1建立完善的土地储备法制体系
各级政府虽制定了不少土地储备法律法规，但是在土地储备实施过程中还有部分环节需要进一步完善相应的法律法规，甚至部分法律法规与现行收储机制不相适应，影响了土地储备工作的健康稳定发展。为确保土地储备工作有法可依，各级地方政府应根据自身实际情况及土地储备运行规律，在现有法律法规的基础上细化和完善土地储备法制体系。
3.2推动土地储备与实体经济均衡发展
过去，土地储备对应的房地产市场挤占了太多的金融资源，挤压了实体经济的发展空间，成为经济中最大的“灰犀牛”，威胁着国民经济的安全。推动土地储备做结构性的调整，促进房地产高质发展，实现“房住不炒”，弱化住房投资属性，回归到居住属性，实现房地产同实体经济均衡发展，消除国民经济对房地产的依赖，让它和实体经济步调一致、共同发展。
3.3建立高效有序的多元融资渠道
目前，各级地方政府土地储备所需资金来源渠道主要为银行贷款、发行土地专项债券等。土地储备的融资金额且融资成本较高，易对国民经济运行造成很大压力。高额的融资成本会推高土地储备成本，为了尽快回笼土地储备融资成本，各级地方会向市场投放大量的储备土地，甚至会把土地价格推高，偏离土地储备市场规律，对储备产生不利影响，有悖于建立土地储备制度的初衷。为此，要积极建立一条多元化的融资渠道，降低融资风险，促进土地储备融资健康平稳发展。对于多渠道融来的资金，要提高利用率，提高资金盘活率，按照土地储备年度计划将土地储备库中储备土地上市，确保资金高效回笼；同时各级地方政府要加强对资金使用情况的监管，保障土地储备资金高效使用。
3.4推动土地储备与实体经济均衡发展
过去，土地储备对应的房地产市场挤占了太多的金融资源，挤压了实体经济的发展空间，成为经济中最大的“灰犀牛”，威胁着国民经济的安全。推动土地储备做结构性的调整，促进房地产高质发展，实现“房住不炒”，弱化住房投资属性，回归到居住属性，实现房地产同实体经济均衡发展，消除国民经济对房地产的依赖，让它和实体经济步调一致、共同发展。
3.5加快探索集体土地入市，完善土地收入分配机制
积极破除集体土地入市不平等的瓶颈，建立国有土地与集体土地成本价格测算机制，完善国有土地与集体土地价格形成机制，探索建立国有土地以及集体土地同体的土地级别和基准定价，确保实现集体土地与国有土地同等入市，同权同价机制，解决集体土地入市不平等、土地资源配置不合理以及国有土地（集体土地）增值收益分配不公等问题，建立土地储备的长效机制。
3.6合理规划土地储备开发
土地储备开发的工作非常复杂，往往会涉及较多的专业知识，这需要参与土地储备开发工作的各部门切实履行自身职责，结合实际情况，有针对性地调整自身的工作。当前城市的经济发展往往面临较大的风险，因此在土地储备开发工作中不能按照既定的工作方式，需要及时结合市场上的工作理念与制度和实际的工作进展，有针对性地调整开发计划。土地储备开发工作需要相关工作人员立足实际的市场需求，保持理性思考。
结束语
新时代对我国的土地储备开发工作提出了新的要求，当前我国土地储备开发工作存在较多的不足，往往受到政府没有充分发挥作用以及资金无法得到保障等因素的影响。对此，应合理地做好土地工作规划，确保土地储备开发项目顺利开展，使土地储备开发工作在新时期下快速发展，取得更辉煌的成就。
参考文献
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