王文茂，秦韶萍
招远市自然资源和规划局 山东省烟台市招远市 265400
摘要：目前，我国城市化进程不断加快，国家土地征收的范围和面积也在逐年扩大，土地征收的前提要件是其要符合公共利益的目的，这本应是个实体法上的概念，对其进行界定是一个法律化问题，但因为公共利益本身的不确定性和难以穷尽性，所以其应该转变为一个程序性问题。文章认为完全由行政机关主导认定公共利益的现实状况存在弊端，因此要结合我国的土地征收实践和域外相关规定，对公共利益从程序层面实行认定，这包括明确公共利益认定的主体、公共利益认定的具体程序这两个问题，而使得土地征收的前提在具体的实践中得到明确化、合理化，减少社会纠纷，构建法治社会、和谐社会。
关键词：土地征收；公共利益界定；存在问题；界定途径
引言
土地征收的前提要件是其要符合公共利益的目的，这本应是个实体法上的概念，对其进行界定是一个法律化问题，但因为公共利益本身的不确定性和难以穷尽性，所以其应该转变为一个程序性问题。文章认为完全由行政机关主导认定公共利益的现实状况存在弊端，因此要结合我国的土地征收实践和域外相关规定，对公共利益从程序层面实行认定，这包括明确公共利益认定的主体、公共利益认定的具体程序这两个问题，而使得土地征收的前提在具体的实践中得到明确化、合理化，减少社会纠纷，构建法治社会、和谐社会。
1“公共利益”概念的产生和内涵
关于“公共利益”的界定一直是世界各国法律关注的重要问题，它的出现可以追溯到古希腊罗马时期，人们对城邦的认识和依赖，构成了公共利益观念形成的起点。“个人在精神上无法脱离城邦的全权。城邦是唯一的力量所在，没有什么东西能够置身度外，无论是国家的统一还是个人的自由，都不能超越它。”到了文艺复兴时期，公共利益的概念逐渐从纯粹的服从整体城邦利益转变为在坚持个人本位主义立场的基础上实现“最大多数人最大幸福”的公益原则。到了现代，公共利益的概念呈现出多元的特征。其中具有代表的概念主要有：（1）所谓公共利益，是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。（2）社会公共利益凝结着人们共同追求的价值与目标，凝结着社会共同体的一致的观点与态度，必须符合文明社会的道德要求。（3）公共利益是公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，是公众或社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。不难看出，对公共利益的概念虽然各自学派认识有所不同，但都基本上遵循了“最大多数人最大幸福”这一原则。公共利益内涵的界定必须符合整体社会进步的基本价值取向，要有利于增进公众福利，其基本内涵应该包括：（1）可持续性。公共利益的具体表现内容必须符合“可持续发展”的要求，既要能够满足当代人的发展，又不能损害后代人发展的权利。（2）可界定性。在一定社会时期，公共利益的范围和内容必须可以采取“列举法+概括法”的方式进行明确，从而为政府部门具体操作落实提供保障。
2我国土地征收制度中的公共利益问题
2.1法律立法上缺乏对公共利益的明确界定
我国《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年修改的《物权法》第42条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从上面的法律条款可以看出，我国法律虽对土地征收必须符合公共利益进行了规定，但却没有明确界定其含义。公共利益是一个发展的、动态的抽象概念。不同国家或地区，不同宗教、文化、风俗背景下，公共利益的对象和内容都会有所不同。同时，公共利益还是一个主观性的概念。不同的价值判断标准会直接影响公共利益的界定。所以，在法律上难以对其定义做出明确的界定。法律上对公共利益界定的不明确，导致的直接后果就是在实际征地中政府不对公共利益与非公共利益进行区分，出现很多有争议的征收。
2.2行政程序不完善
一是上级机关的审批程序。国务院和省级政府主要审批征收土地方案，而征收土地方案主要包括征收土地的目的、用途以及其他。可见审批机关只是对征地目的及用途进行附带性的审查，不具有专门性与专业性。二是征收土地公告程序。我国实行两公告制度，涉及征地目的的主要是征收土地公告，根据2010年修正的《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括批准用途。在这里土地征收的公共利益被转化为“批准用途”这种模糊的字眼，甚至一些被征地人根本不知道或者不认为土地征收是要符合公共利益的，所以参与公共利益的认定、监督政府的权力、对被侵害的权利进行救济这一系列后续行为也就无从谈起，因此保障被征地人的知情权至关重要。另外，征收土地公告的时间是在批复之后，这实质上让公告成为一种通知行为，在此之前被征地方完全无从得知土地将要被征收，更没有途径参与认定公共利益。三是听证程序。听证程序本应是保障被征地方参与权最有效的途径之一，但是目前我国土地征收中的听证制度大多未启动或者流于形式。2010年《征用土地公告办法》第十条规定了被征地方对征地补偿、安置方案有异议，要求听证的情况下，应当举行听证。举行了听证会的，当主管部门将安置方案报政府审批时，还应当附听证笔录。这虽然规定了被征地方有要求听证的权利，但对于被征地方参与公共利益的认定却完全没有作用。首先主要是因为听证的内容仅仅针对征地、补偿安置方案，被征地方完全没有对征地用途是否符合公共利益提出质疑的权利。
其次，是听证依申请才能启动，被征地方由于知识的缺乏或是知情权没有得到充分保障，往往很少启动听证程序。最后，对听证的效力的规定是附具听证笔录，也就是说听证的结果对于行政机关来说只是具参考价值，听证不能发挥实际作用。
3相关思考与建议
3.1健全完善行政决策、司法终裁的土地征收公共利益监管机制
在县级以上地方人民政府初步论证中，若各方意见不能支撑项目属于公共利益的结论，则不能启动征地。而在前期论证阶段，是否批准征地还具有不确定性。此时，不宜引入司法程序对公共利益认定进行终裁。对县级以上地方人民政府上报的征地申请，审批机关应综合县级意见、项目建设内容等进行决策，并加强批后实施、供应的监督管理。此时被征地农村集体经济组织、农民就公共利益异议向法院提出诉讼，法院可重点审查行政机关是否按程序组织论证，各方意见能否支撑项目属于公共利益的结论。其中，若行政机关严格履行了论证程序，综合各方意见亦属于公共利益，法院应给与支持；若征地批准后政府改变用途用于非公共利益项目，法院则不予支持。此外，行政机关改变用途，因征地前期程序的履行给被征地农村集体经济组织和农民造成损失的，应当给予赔偿。
3.2公共利益应有的法律定义
土地征收的公共利益应当定义为：不特定的公众基于生存与发展的基本需要形成的由政府予以相应保障的机会性利益。这一公共利益定义在本质上体现了人类社会的最高价值，也反映出现代社会的实质公平，具有充分的正当性与合理性。公共利益的主体范围是不特定的自然人，也当然包括被征收土地上农民这类由于自身弱点无法公平参与竞争的弱势对象，因而公共利益在含义限制上必须由政府提供相应付出型措施的保障，这是现代社会实质公平的要求。公共利益客体内容只能限于自然人生存发展而排除各种红利和政策目标。地方大量闲置的各种开发园区足以证明将经济社会发展的红利作为公共利益，只有可能换取短暂的地方经济效益，却会永久剥夺数以千万计失地农民的生存利益。公共利益客体内容也理应限于自然人基本的生存及发展需要，同时排除经济社会发展红利和地方政绩目标。根本原因在于，当各种开发园区承载的招商引资、发展经济等经济价值，或地方官员缓解住房压力、扶贫搬迁的政绩价值与土地承载的民众生命健康、人性尊严等社会价值发生冲突时，无论是经济价值或政绩价值都应该让步于社会价值，这是人类社会最高价值取向的需要。
3.3明确公共利益认定的主体
在当前完全由行政机关主导土地征收的现实情况下，公共利益的认定主体问题应当建立政府主导认定、利益相关方参与认定、法院最终认定的分权模式。因为我国目前的土地征收现状不是一朝一夕可以完全改变的，并且行政征收具有强制性，因此公共利益仍然由政府主导认定，在此基础上建立监督、制约机制，以权利来监督权力，以权力制约权力。利益相关方特别是被征地方要参与公共利益的认定，排除掉一些明显违反公共利益的土地征收行为，更多土地征收的公共利益具有模糊性，如商业利益很多时候也具有公共利益的属性，不能一概而论，因此对于这些具有模糊性的公共利益，要使得公共利益得到确定更多的是要依靠政府方与被征地方的博弈，在博弈中双方不断地磨合、让步，从而达成共识，其中最主要的就是作为保障被征地人参与权的听证程序。在经过民主协商后，若双方仍不能达成共识，这时就需要一个独立的第三方作出公平公正的判断，而在我国现行制度下，最可靠的独立第三方就是司法机关，这使得土地征收的公共利益这个不确定的概念在具体案件中得到最终的认定。
3.4增加公共利益的事前审查程序
在政府进行征地行为之前，应当对公共利益进行审查。首先，建立听证制度。土地征收中公共利益的确认实际上是政府利益、民众利益以及其他利益之间博弈的过程。征地决定机关在收到征地申请后，应将征地申请的相关事项如征地的用途、范围、时间等向公众发出公告；同时，指定调查委员会对公共利益进行调查，写成调查报告；之后，举行听证会，邀请相关专家、人大代表以及被征地农民代表，听取不同利益代表的声音，对具体项目是否符合公共利益目的进行审查。这种程序保障了公众的参与权，从而形成一种决策压力，防止政府滥用公共利益违法进行征收。其次，增强公共利益界定程序的透明度。土地征收过程中之所以出现那么多的问题，很关键的一点是政府没有做到程序透明。政府应将对其所作出的基于公共利益的结论，尤其是对决定过程中不同意见的取舍进行公示和说明，使社会大众了解决策的过程，理解政府行为。同时，政府要自觉接受人民群众和国家权力机关的监督，使权力在阳光下运行，确保公共利益名副其实。
结语
总之，国家以公共利益为由对土地进行征收具有合理性和正当性，在立法上难以对公共利益作出明确规定，界定公共利益至关重要，要明确界定公共利益，完善能够对公共利益进行判断的有效的程序制度。严格界定公共利益不是一蹴而就的事情，需要我们长期的不断研究与探索。
参考文献
[1]吴春燕.我国土地征收中公共利益的厘定与处置[J].现代法学，2008（6）：89-96.
[2]欧阳君君.集体土地征收中的公共利益及其界定[J].苏州大学学报，2013，34（1）：79-85.
[3]熊樟林.土地征收决定不是终裁行为——以行政复议法第30条第2款为中心[J].法学研究，2017，39（3）：60-74.
[4]范振国.论我国征收中公共利益的界定——以听证程序为考察视角[J].长白学刊，2011（5）：98-101.
[5]许中缘.论公共利益的程序控制——以法国不动产征收作为比较对象[J].环球法律评论，2008（3）：23-31.