龙婷
郴州市规划勘察设计研究院有限公司
摘 要：自从我国建设第一个自然保护区以来，自然保护区的数量与增长速度总体呈现加快的趋势，并且类型也逐渐多样化，使得相关的保护地规划问题凸显。因此，基于现实的情况，本文就从自然保护体系的发展历程出发，分析现阶段自然保护地出现的问题，并展开相应的国土空间规划下自然保护地规划的对策探究。
关键词：国土空间规划 自然保护地 对策探究
1.自然保护地体系的发展历程
1.1自然生态保护阶段（1956-1981年）
从我国建立的第一个自然保护区，即广东鼎湖山自然保护区开始，就标志着我国自然保护地将迎来崭新的发展起点，事实上也确实如此，在往后的二十五年的时间内，我国的自然保护区逐渐成为我国唯一的自然保护地类型，并且从其发挥的作用来看，主要是侧重于单一的自然保护功能，因此，在整体上显得较为单薄。
1.2风景游憩功能兴起阶段（1982-1999年）
作为我国第二个类型的自然保护地，即风景名胜区，从1982年开始就已经逐渐走进人们的视野，例如在国家的规定中，就把北京八达岭十三陵、安徽黄山、杭州西湖等重要名胜古迹作为第一批风景自然保护地，并且发挥着风景游憩功能的作用。除此以外，1982年同时确立了第三类型的自然保护地，即森林公园，根据调查，九十年代以来国家级森林公园大量涌现，而风景名胜区与森林公园两种类型的自然保护地也使得风景游憩功能逐渐兴起。
1.3多类型自然保护地涌现阶段（2000-2013年）
在这个阶段，我国相继出现了七种自然保护地的大类型，即地质公园、水利风景区、湿地公园、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、国家公园以及沙漠公园。并且针对不同的自然保护地，我国分别成立了相关对应的部门进行管理，其中就有国土资源部、水利部、原农业部以及原国家海洋局等。上述的一切变化都促使我国自然保护地逐渐形成多元化的特点。
1.4体系改革与整合重组阶段（2014年至今）
根据国家生态文明建设的相关要求，自然保护地根据需求进入了体系改革与整合重组的历史新时期。有关文件则为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《建立国家公园体制试点方案》、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地系统的指导意见》等。
2.自然保护地现存的问题
2.1保护意识不强烈，出现违规占用、批用、改建自然保护地等问题
在实际的自然保护地中，以下的六种问题较为常见，即违规占用耕地绿化造林、占用永久基本农田扩大自然保护地、超标建设绿色通道、违规占用耕地从事非农建设、违规占用耕地挖湖造景、违法违规批地用地。结合上述的情况，笔者根据事实进行分析，出现这样六种问题，还是保护生态环境思想意识没有树立，不重视自然地的维护和修复，用敷衍的态度开展自然地的保护，把经济利益作为指导方针，导致行为出现了偏差和错误，进一步严重影响了自然保护地的可持续发展。
2.2自然保护地边界交错，出现所属权和使用权割裂且不明确问题
现阶段，我国自然保护地主要有五种大类，并且也根据不同类型进行了管理区域的划分。但是，通过实地调研，大部分的自然保护地并没有落实区域边界的管理计划，即出现“一地多牌”的问题，导致自然保护地多重边界交错缠绕，并且在所属权和使用权的问题上争论不休。特别是出现管理的两极分化，即当保护地所有权和使用权都归属于国家和集体的时候，管理现状有效性高，而一旦所有权和使用权分开，独立存在时，就出现管理受阻的问题，而归根结底，就是在所有权和使用权不能统一，导致某些集体和个人在其中“搅混水”，极大地阻碍了自然地的保护行动开展。如下图所示：
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图例1－我国现行自然保护地土地权属类型及存在的问题
2.3自然保护地规划体系单一、分散，导致体系衔接出现问题
结合现实的调查，在自然保护地的规划体系中，主要的模式是较为单一、分散、局限甚至是孤立的，即有的规划体系仅满足了单类保护地的发展需求，在不同类型保护地的统筹协调保护方面，在与生产、生活空间规划的衔接方面都缺乏大局观、联通性和完整性，特别是没有经过科学、系统的整体论证。并且由于规划体系分散，导致自然保护地在保护效能和管理体制上存在交叉重叠或保护空缺，割裂了生态系统保护的完整性，极大地影响力生态系统服务功能的充分发挥。
3.国土空间规划下自然保护地规划的对策探究
3.1自然保护地体系规划在国土空间规划中的定位
现阶段的我国自然保护地体系规划的定位是坚持人与自然和谐共生的绿色发展、高质量发展，重构现代化国土空间治理体系成为新时期的客观要求。并且强调生态文明体制改革需要通过一系列体制机制的改革，健全和完善自然资源、生态、环境的保护制度，并以此为关键抓手，完善国土空间开发保护制度的建设，理顺国土空间开发、利用、保护、修复、整治的总体秩序，从而推动清晰的、现代化的国土空间治理体系构建。其中，自然保护地规划与国土空间规划的对应关系，如下图所示：
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图例1－自然保护地规划与国土空间规划的对应关系
3.2自然保护地专项规划内容
3.2.1理清现状
理清现状遵循四个原则，即真实、客观、科学、准确。通过对自然保护地区域内的发展和建设所涉及到的难点、重点问题进行系统的分析，并且深入的解决与落实。再结合全面的调研，摸清保护区的类型以及现状，并且根据现状展开综合评价。最后总结保护地基本情况、边界调查情况、重点资源数量以及分布、土地利用现状以及当前主要矛盾和历史遗留问题。
3.2.2确定体系
自然保护地的体系确定需要结合《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，并且涵盖市相关文献要求，综合国土空间布局和远期展望，从国家公园、自然保护区、自然公园的分类标准出发，系统地梳理区域性自然保护地体系，并且把技术规范、规程、导则作为重点的评价评估依据。
3.2.3梳理边界
边界的梳理遵从以下原则，即保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变，归并优化同一自然地理单元内相邻、相连的自然保护区，优化自然保护地空间布局，综合分析自然保护地的自然属性和生态价值以及管理目标。简而言之，就是精准划定市域所有自然保护地责权边界，做到一个保护地、一套机构、一块牌子。
3.2.4空缺分析
保护空缺分析，主要从这几个方面开展，即物种保护对象、生态系统保护对象、自然遗迹保护对象、栖息地或生境保护对象、生态廊道保护对象以及自然景观保护对象。应用保护生物学、生物地理学、生态学的基本原理，从大尺度空缺分析、物种保护目标空缺分析、重要旗舰物种保护空缺分析这三个层次进行标准量化评估。
3.2.5管控规划
进行到管控规划这一步骤，就必须根据国家、省、市相关文件、规范要求，并且结合区域的实际情况，实行分级管控，规划各类自然资源保护地管控范围，特别强调一点，即需要提出分级管控的要求。
3.2.6重点规划
重点规划分为项目布局和项目规划。其中，项目布局是按照自然保护地保护管理的原则和要求，提出的对自然保护地进行保护修复、资源管护、科研检测、科普教育、游憩项目、社区发展、空间和时间布局的要求。其中项目规划侧重于生态保护与修复中的生态系统保护、生物多样性保护、地质景观保护、人文资源保护，资源管理中的确权登记、管护体系、巡护体系以及防护体系。此外，在运行机制中强调利益协调、社会参与、特许经营这三方的关系。
4.结束语
综上所述，关于国土空间规划中我国自然保护地规划的研究与探索，离不开对现行制度的明确，更是需要结合时代的发展变化，总结历史经验，从整体的生态环境与自然资源着手，把握住生态文明建设的目标，也同时把握保护生态文明的红线。
参考文献：
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