徐柳燕 杨国先 禚振江
德州市水利局，山东德州 253014
摘要：探讨潘庄引黄干渠堤防非法打井案中法律适用问题，从具体法律条款的适用、执法易错点及示范点方面分析案情、探讨水行政执法中法律的适用，对常见的非法打井案有典型的指导作用。
关键词：非法打井案；法律适用；行政处罚
1案情综述
1.1基本案情
2017年10月26日德州市水利局接到潘庄引黄灌区管理局移送案件:某地质工程勘察院在潘庄引黄干渠堤防打井三处。
1.2 处理结果
2017年10月26日，德州市水利局迅速组织执法人员到达现场，依法进行立案调查。经查处，2017年10月31日，德州市水利局对某地质工程勘察院予以警告、罚款人民币7000元整的行政处罚。该勘察院在规定期限内未提出听证和陈述、申辩的要求，及时停止违法行为，2017年10月28日下午至10月29日上午采取水泥注浆方式主动恢复原状，10月27日主动缴纳罚款7000元到市罚没收入财政专用账号。
2执法探索
2.1法律适用
2.1.1上位法、下位法的具体适用
《中华人民共和国水法》第七十二条规定：有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚，且防洪法未作规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款；违反治安管理处罚法的，由公安机关依法给予治安管理处罚；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施的；（二）在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动的。
《山东省灌区管理办法》第十一条第二款规定：在灌区工程管理范围内，不得实施下列行为:(二)爆破、采石、取土、放牧、垦植、打井、挖洞、开沟、建窑及毁坏林木。
《山东省灌区管理办法》第二十一条规定：违反本办法第十一条的，由水行政主管部门在职责范围内责令其限期改正，给予警告，并可处以1万元以下罚款;造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
本案中，《中华人民共和国水法》第七十二条规定的范围为：“在水工程保护范围内”，比较宽泛，没有特指；《山东省灌区管理办法》第十一条规定的范围为：“在灌区工程管理范围内”，比较具体；后者是对前者的细化和延伸，本案中的违法打井行为发生潘庄引黄灌区管理范围内，更符合后者的规定，故依据《山东省灌区管理办法》第十一条、第二十一条，对该勘察院进行处罚更为合理。
2.1.2行政处罚法的适用
本案依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。德州水利局于10月27日作出并送达《责令（限期）改正通知书》德水责改字﹝2017﹞2号。
本案依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之规定：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案办案人员均持有山东省人民政府法制办公室颁发的山东省行政执法证，两人到达案发现场，进行调查取证，现场勘验，调查询问，制作询问笔录，对现场作业的标贯器进行现场登记保存，作出并送达《先行登记保存通知书》，并对执法过程进行了全过程记录。
本案依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。德州市水利局于10月27日作出并送达《水行政处罚告知书》德水罚告字﹝2017﹞ 2 号。依据第三十条之规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案违法事实清楚，德州市水利局于10月31日作出并送达《水行政处罚决定书》德水罚字﹝2017﹞2号。
2.1.3裁量基准的适用
《山东省水行政处罚裁量基准》0103号规定：违法行为在灌区工程管理范围内爆破、采石、取土、放牧、垦植、打井、挖洞、开沟、建窑及毁坏林木的，违法程度一般：在规定期限内改正，对灌区工程影响较小的，给予警告，并可以处不超过2000元的罚款；违法程度较重：对灌区工程影响较大的，给予警告，并处 2000 元以上不超过5000 元的罚款；违法程度较重：拒不改正，或者对灌区工程造成严重影响的，给予警告，并处 5000 元以上10000 元以下的罚款。
该勘察院在灌区工程管理范围内打井三处，打井处位于引黄总干渠与赵牛新河共用堤防，落差10余米，为水情危险地段，易发生溃堤险情，该打井行为给附近国道、乡镇驻地、村庄安全带来极大安全隐患，对灌区工程造成严重影响，故该违法行为属于严重类别，对其做出警告、罚款人民币7000元整的行政处罚，法律依据充分，裁量恰当。
3执法易错点、示范点
3.1提前缴纳罚款的，该如何处理？
本案中，该勘查院认错态度良好，2017年10月27日主动缴纳罚款7000元到市罚没收入财政专用账号。此时，本案的调查取证已完成，《责令（限期）改正通知书》、《水行政处罚告知书》已作出并送达，只是《水行政处罚决定书》尚未作出。此时如果收缴该罚款，有违程序；如果不收缴该罚款，怕日后很难追缴，给国家带来经济损失，且增加行政处罚的执行成本，故德州市水利局先收缴了该笔罚款，于10月31日作出了《水行政处罚决定书》，完成了执法程序。
此处，笔者认为本案中，行政处罚中罚款部分的程序瑕疵，不影响案件的整体合法性。
3.2如何保证法人授权自然人签署行政处罚法律文书的合法性？
本案中，该勘探院的法定代表人为王某，签署行政处罚法律文书的为该勘探院的现场工作人员马某，执法人员取得了该勘探院出具的盖有法人公章的《证明》一份（载明：马某为其公司铁路线山东段定测勘察项目现场管理人员），但未取得该勘探院正式授权马某全权处理本案的书面授权委托书。
按以往的案例来看，法院一般会判定自然人没有取得法人的正式书面授权时，签署的法律文书无效。如果引起行政诉讼，本案中马某未取得该勘探院的正式书面授权，法院亦可据此判断行政处罚行为无效。此处，笔者认为行政处罚文书中缺少行政相对人的书面授权委托书为程序错误，是行政执法的易错点。行政相对人不知道如何出具合法的授权委托书时，行政机构可以提供制式的样本，载明授权人和被授权人身份信息、法定代表人签字、法人的盖章及盖章人签字、授权委托书的签署日期，且必须明确授权委托的具体事宜，应当包括接受行政处罚案件的调查、告知、送达及签署与该案相关的一切法律文书等事宜。作为专业的执法机关，为行政相对人提供制式的授权委托书，既减少了行政相对人的负担，又确保了执法程序的合法性，更避免了诉累，是一项双赢之举。
4结语
水行政执法是水行政主管部门代表国家依照法定职权和程序行使行政管理权，对水利各项事务进行法治管理，维护水事秩序的具体业务。成大业若烹小鲜，做大事必重细节。提高水行政执法能力，严格执法程序，重视执法细节是依法治国道路上的必修课，希望通过此案中法律适用的分析探讨，引起水行政执法人员对执法程序的重视，开辟全面依法治国在水利执法方面的新境界。