徐霞霞
崂山区自然资源局 266100 山东省青岛市
为推动城市合理规划、促进土地有序开发利用，笔者对深圳、常州两地在土地开发利用创新方面进行了调查学习，意在借鉴其先进做法，结合崂山区实际探讨创新我区土地利用政策的可行性。
一、一些城市的先进做法
（一）“产城融合”
深圳市从产业规划、城市规划编制入手，突出“产城融合”的理念，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。
1.突出城市更新单元规划，实施单元供地
在编制城市片区控规之时，就以产业政策为导向，科学划分城市更新单元，各单元均能形成集高端产业、研发、居住、商务及文化、教育、体育、养老等完善配套设施于一体的高端智慧产城社区。具体为：
首先，由政府按程序遴选有实力运营的大平台公司，包括有资质、有资金、有招商能力等，并约定招商产业类型、开发建设条件、年产值或营业额、税收等条件。。
其次，由平台公司作为主体与社区及相关利益方达成合作补偿协议，社区可多项选择安置房屋、产业用房、商务楼宇、平台公司股份，还有安置标准外货币补偿。
再次，平台公司实施社区土地整备，对老工业企业实施搬迁腾地，达到“净地”条件。
最后，为平台公司留用土地（土地整备面积的68%）办理协议出让供地手续。例如：深圳“天安云谷智慧园”项目，就通过城市更新的方式，作为一个规划单元整体引进香港投资的深圳天安骏业投资发展集团，在保留历史景观基础上，提升城市功能，吸引高端产业（华为研发中心），成功实现了“产城融合”。
2.突出土地整备利益统筹，保障社区长远发展
主要是指社区土地,通过安排留用土地、共享土地出让收益等方式，充分调动原农村集体经济组织及相关权益人的积极性,保障社区长远发展。
特别要说明的是深圳市1992年开始农村城市化改造，2004年成为全国第一个取消农民和农村的城市，社区土地已全部国有，其建设用地全部为国有建设用地。与平台公司达成合作开发后，其补偿为多元化的长期保障，有安置房屋、有产业用房、有商务楼宇、有公司股份，还有安置标准外货币补偿等，且单元内的物业经营优先解决社区劳动力就业。
例如“天安云谷智慧园”项目，采用由平台公司负责将建成后移交给社区的房产进行招商经营，社区享受租赁和股权收益的模式，既有利于产业的整体经营管理，又保障了社区的长远利益，提升了城市形象，实现了政府税收。
3.突出降低实体企业成本，实行差别化供地
常州市破除工业用地50年“一刀切”，尝试弹性供地支持产业发展，对年销售总额超过3000万元低于3亿元的，出让年限可按最高不超过30年确定。对市政府遴选的重点潜力型产业项目，由政府平台公司拿地后投资建设产业用房，采用长期租赁方式供重点潜力型产业项目使用。深圳市对组织遴选的重点产业项目，可以采取“带产业项目监管协议”招拍挂出让（租赁）供应（精准供应），允许先租后让，出让年限可以按照30年确定。
（二）建立产业项目用地分析评价系统加强监管
常州市建立工业企业分析评价系统，对土地利用强度、用地设施服务质量、经济效益、社会效益和环境效益等方面进行综合评价分析，并按一定权重评判等级，对评分较低的低效企业用地信息移交所辖区市政府，强化低效用地盘活利用工作。
（三）运用过渡期政策推进老工业企业转型升级
鼓励传统工业企业在符合土地规划、城市规划的前提下利用原有房屋和土地进行升级改造，重点用于信息服务、研发设计、文化创意等新兴产业、新业态，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策（五年），过渡期满可根据企业发展情况，确定是否按新用途办理协议出让手续。
（四）鼓励以市场化手段处置闲置土地
对企业造成土地闲置超过两年的，深圳市采取加收一年土地闲置费以倒逼项目开工建设；确无能力开工建设的，则与用地单位沟通后，采取有偿方式收回土地使用权，补偿标准按照市场评估地价扣除土地闲置费用确定。
二、崂山区土地利用政策的探讨
借鉴上述两地先进做法，现结合崂山区实际提出以下对策：
（一）以株洲路片区转型升级政策为基础，引入城市单元规划、供地理念。
1．为促进存量工业用地转型升级，市政府下发了《关于盘活城区老工业区存量土地促进产业转型升级的意见》、《关于进一步促进存量工业用地转型升级的通知》，允许利用存量房产转型升级为促进产城融合的生产性服务、体育、文化、旅游、养老、商服等服务业的，如需增加容积率或拆除重建的，以协议方式办理。
以上述土地政策为支持，建议在编制城市控规时，以产业规划为抓手，引入“单元”的理念，科学划分城市单元，单元内有产业研发，有居住商务，有文教、体育等配套设施，达到单元规划产城融合。
以区属国有公司或由政府按程序遴选有实力运营的大平台公司为主体，与原土地权利人达成合作补偿协议，实施土地开发整理，开发整理后的市政、公共设施用地交付政府使用，其余用地政策如下：
⑴对纳入城市更新单元规划的社区办理“农转非”手续，土地全部转为国有。
⑵安置区先划拨，社区申请后转协议出让。
⑶除开发性城镇住宅以外的土地，按照转型升级政策，均可以协议出让方式供应。
⑷老工业用地转型升级为除开发性城镇住宅以外的用途，均可采取存量补地价的方式，其中周边符合规划的边角地、插花地、夹心地等不具备独立开发条件的零星国有土地可纳入升级范围统一规划，采取存量补地价方式一并进行开发改造。
⑸开发性城镇住宅实施招拍挂出让。
2.对社区或原权利人补偿方面，原则上由国有公司或由政府按程序遴选的平台公司与原权利人市场化协商确定，政府将单元内收取的土地出让金﹙包括开发性城镇住宅招拍挂出让﹚在扣除有关税费后90%补偿给国有公司或由政府遴选的平台公司（参照市内三区补亏用地做法），其中国有公司的补偿应做到依据充分、程序合法。
⑴区村庄改造政策和社区集体经济发展用地政策一并在城市单元予以执行。
⑵社区、老工业企业补偿获得的产业用房、商务楼宇在符合产业政策的前提下可以自营，也可交由区平台公司或政府按程序遴选的平台公司经营管理，享受租赁收益。
⑶经核算，对城市单元内开发建设收益确属亏损的，可通过单元内一定年限的产业税收予以弥补。
以张村河沿岸旧村改造项目为例，张村河两岸待改造的村落共计17个社区，现有规划布局存在各社区安置区选址不集中、分布零散等问题，不利于我区开展产城融合模式建设，建议参照深圳市推行的城市更新单元规划模式，打破张村河沿岸社区原有零星分散的空间布局，坚持“合理分散、局部集中”的原则，划分成4-6个城市单元实施安置区建设。同时，在单元内结合区域发展特点和产业定位，实施精准招商，推动区域发展向中高端迈进。
3.产业部门负责城市单元内的产业布局、招商引资和监管服务，确保产业用房、商务楼宇的有效利用。
（二）以国家高新区高科技工业园节约集约评价为底数，建立我区产业项目用地分析评价系统加强监管
为强化 “以地控税、以税节地”的手段，推进土地利用和税收管理，建议发改、统计、税务、国土、市场监管及科创委等有关部门对全区产业项目运营及用地情况进行全面摸底调查，选取有资质的中介机构进行整理分析，建立崂山区产业项目用地评价系统。如此以来，依托部门间常态化的信息共享和现代信息手段，既控制了税收的流失，又倒逼了低效用地的处置利用。