1.罗定市土地开发储备中心 云浮 527200；2广东东图规划科技有限公司 广州 510642
摘要：本文以罗定市行政区域内的全部建设用地为评价对象，参照《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》的技术思路和技术方法，对评价对象进行区域建设用地节约集约利用状况进行定性分析和定量评价，并对评价结果进行综合分析，由此得出结论：罗定市建设用地总体表现节约集约水平下降，管理绩效降低，用地弹性减弱。
关键词：罗定市 定量评价 定性分析 节约集约利用
引言
土地是人类生存与发展的空间载体，当前我国正处于工业化、城市化快速发展的时期，保护耕地和节约集约利用土地的任务非常艰巨[1]。在此状况下，为了保障经济社会可持续平稳健康发展，建设用地的节约集约利用成为决策制定者和执行者面对的主要议题之一[2-3]。城市建设用地节约集约利用评价是通过对城市建设用地利用状况进行调查、分析，评价城市建设用地节约集约利用程度水平，测算集约利用潜力，提出促进建设用地节约集约利用对策的建议，旨在全面掌握城市土地利用状况、潜力规模和空间分布及其变化趋势，并提出相关措施，为科学用地提供依据，促进城市建设用地利用效率和效益的提高，从而实现节约集约用地[4]。
本文以罗定市行政区域内的全部建设用地为评价对象，以2017年12月31日为研究数据时点，通过定性分析与定量评价的方法揭示罗定市建设用地节约集约利用总体状况，并在此基础上提出促进罗定市节约集约用地对策的建议，为加强土地宏观调控，提高土地节约集约利用水平，促进社会经济可持续发展提供依据。
1 评价对象概况
罗定市位于广东省西部，地处北纬22°25′11″～22°57′34″，东经111°03′08″～111°52′44″。东邻云安区，东南接阳春市，西南靠信宜市，东北连郁南县，西部与广西岑溪市交界，地势西南高，东北低，境内山地、丘陵、台地分布广阔，平原较少。属南亚热带气候区，气候温和，阳光充足，水资源丰富。
截至2017年，罗定市辖4个街道、17个镇，土地总面积2334.7平方公里。全市常住总人口为97.57万人，城区面积19.1平方公里，城区人口31.54万人。
2017年罗定市实现地区生产总值（GDP）204.31亿元，同比增长4.5%。其中：第一产业45.55亿元，同比增长3.9%；第二产业76.77亿元，同比增长4%；第三产业79.99亿元，同比增长6.1%。三次产业结构为21.7：38.8：39.5。2017年罗定市人均生产总值20939元，同比增长3.1%。全年居民消费价格指数为101.4%，物价上涨1.4个百分点。
2 数据来源
本文所用的基础资料主要涉及人口、经济、土地利用现状、土地供应和土地规划等基础数据。数据全部采用由云浮市统计局、国土局等部门提供的相关材料。人口数据、经济数据均采用同口径可比数据；土地利用现状数据、土地供应数据主要来源于国土部门的年度变更调查表、土地市场动态监测与监管系统中对应的统计报表；土地规划数据主要来源于《罗定市土地利用总体规划（2010-2020年）》。
3 定性分析
本次罗定市区域建设用地节约集约利用状况更新评价定性分析主要围绕土地利用结构及动态变化、建设用地节约集约利用规划目标实现状况、人口发展与城乡建设用地变化匹配程度、经济发展与建设用地变化匹配程度等四个方面开展综合分析，揭示罗定市区域建设用地节约集约利用总体状况、趋势特征和存在问题[4]。
3.1 土地利用结构及动态变化分析
3.1.1 土地利用结构分析
根据罗定市2017年土地利用现状变更调查数据统计，罗定市土地总面积233468.43公顷。其中：农用地面积205662.13公顷，占土地总面积88.09%；建设用地面积21522.92公顷，占土地总面积9.22%；其他土地总面积6283.38公顷，占土地总面积的2.69%（见表1）。
在农用地中，耕地45544.14公顷，占农用地总面积22.15%；园地11174.05公顷，占农用地总面积5.43%；林地139163.48公顷，占农用地总面积67.67%；牧草地4.19公顷，占农用地总面积0.002%；其他农用地9776.27公顷，占农用地总面积4.75%。
在建设用地中，城乡建设用地面积为18148.58公顷，占建设用地面积的84.32%；交通水利用地面积为3263.42公顷，占建设用地面积的15.16%；其他建设用地110.92公顷，占建设用地总面积0.52%。在城乡建设用地中，村庄用地占比较大，面积为13885.43公顷，占城乡建设用地面积的76.51%；城镇用地面积为3395.83公顷，占城乡建设用地面积的18.71%；采矿用地面积为867.32公顷，占城乡建设用地的4.78%。
由此可以看出，在罗定市的土地利用结构中，土地利用方式以农业为主，土地后备资源十分紧缺。
表1 罗定市2017年土地利用结构报表（单位：公顷）
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3.1.2 土地利用动态变化分析
罗定市2010-2017年土地利用现状变更调查数据变化趋势见图1，通过图1可以得知：2010-2017年，罗定市农用地、其他土地面积呈下降趋势，而建设用地呈增长态势。究其原因主要是由于现代交通网络的加快建设，城市扩容提质扎实推进及城乡基础设施的不断完善，导致的交通水利用地、城镇用地和村庄用地的增加。
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图1 罗定市2010年-2017年各类用地面积变化趋势图
3.2 建设用地节约集约利用规划目标实现状况
根据《广东省罗定市土地利用总体规划（2010-2020年）》和罗定市2016年变更调查数据，2020年全市建设用地总规模控制在19340公顷以内。其中：城乡建设用地不超过16208公顷；城镇工矿用地预期在4119公顷以内；人均城镇工矿用地控制在87平方米。截止评价时点，罗定市城镇工矿用地规模为4263.15公顷，城乡建设用地规模为18148.58公顷，建设用地总规模为21522.92公顷，人均城镇工矿用地为135.17公顷，均突破了规划期末指标，与2020年规划目标相比差距较大（见表2）。
表2 罗定市建设用地节约集约利用规划目标实现状况对比表（单位：公顷、平方米/人）
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3.3 人口发展与城乡建设用地变化匹配程度
人口发展与城乡建设用地变化匹配程度分析用到的指标表有总人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）、城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（PEI2）、农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-1）和农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-2），其指标定义及计算方法见《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》[4]，指标计算结果见表3。由于罗定市取消统计户籍农村人口，农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-2）无法计算。
基于人口发展与城乡建设用地变化匹配程度的土地利用趋势类型主要依据人口与城乡建设用地增长的弹性系数（PEI1）判定。土地利用趋势类型按照集约利用趋势变化情况，从优到劣，依次判定为内涵挖潜型、集约趋势型、相对稳定型和粗放趋势型，其判定标准见《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》[4]。
表3 罗定市人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度分析过程表
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总人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）等于-0.54，表明罗定市人口的增长与城乡建设用地的变化不相匹配协调，常住总人口减少，城乡建设用地增长，其城乡建设用地利用方式趋于粗放利用，表明罗定市的人口发展与城乡建设用地变化匹配程度较差；罗定市城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（PEI2）等于0.53，反映罗定市城镇人口与城镇工矿用地变化相匹配协调，常住城镇人口增长，城镇工矿用地增长；农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-1）等于-2.88，反映罗定市农村常住人口与村庄用地变化不相匹配协调，常住农村人口减少，村庄用地增加。
从人口发展与建设用地变化的匹配程度来看，罗定市的PEI1<1，人口减少，用地增长，故判定罗定市的土地利用趋势类型为粗放趋势型。
3.4 经济发展与建设用地变化匹配程度
经济发展与建设用地变化程度分析用到的指标有罗定市生产总值与建设用地增长的弹性系数（EEI1）和地区生产总值与建设用地增长贡献度（ECI1），二者用于判定罗定市的土地利用趋势类型，其指标定义、计算方法及判定标准见《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》[4]，计算结果见表4。
表4 罗定市经济发展与建设用地变化的匹配程度分析过程表
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罗定市2017年地区生产总值相较于2014年地区生产总值的增长幅度为23.02%，2017年建设用地相较于2014年建设用地增长幅度为3.09%；罗定市地区生产总值与建设用地增长弹性系数为7.45，地区生产总值与建设用地增长富有弹性。这说明罗定市建设用地的消耗与自身经济的发展相匹配，建设用地增长，生产总值增长，且地区生产总值的增长速度要远大于建设用地增长的速度。但从罗定市的用地扩展和产出效益来看，其经济增长并不完全建立在建设用地扩展的基础上。
罗定市生产总值的增长速度大于云浮市生产总值增长速度总体水平，建设用地面积增幅比云浮市建设用地增幅小，是云浮市建设用地增幅的48.89%，罗定市地区生产总值与建设用地增长贡献度为1.29>1，这说明罗定市建设用地消耗对云浮市整体经济发展的贡献匹配程度较大。
从经济发展和建设用地变化的匹配程度来看，罗定市EEI1=7.45>γ=3.69，ECI1>1，故判定罗定市基于经济发展与建设用地变化的土地利用趋势类型为集约趋势型。
4 定量评价结果分析
4.1 定量评价指标计算结果
城市区域建设用地节约集约利用定量评价指标体系包括利用强度、增长耗地、用地弹性、管理绩效4个指数，人口密度等7个分指数，城乡建设用地人口密度等11个指标，其指标定义及计算方法见《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》[4]，2015年-2017年的指标计算结果见表6。
表6 罗定市区域用地状况定量评价指标现状值
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4.2 指标计算结果分析
从表2015年-2017年中的数据可以看出：1、从土地利用强度指数看，城乡建设用地人口密度几乎保持平稳，建设用地地均固定资产投资稳中有进，建设用地地均地区生产总值也呈上升趋势，罗定市建设用地的集约程度是呈上升状态的；2、从增长耗地指数看，单位人口增长消耗新增城乡建设用地量整体呈上升态势；单位地区生产总值耗地下降率却在逐年降低，单位地区生产总值增长和单位固定资产投资消耗新增建设用地量整体呈上升趋势，罗定市常住人口减少，建设用地规模较大，经济的增长耗地量较大，短时期内，罗定市建设用地仍处于粗放扩张式利用，节约集约利用程度较低；3、从用地弹性系数看，人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）2017年呈现负值；地区生产总值与建设用地增长弹性系数（EEI1）逐年下降，人口增幅与城乡建设用地增幅匹配程度较低，随着人口不断发展，存在过度耗地的潜在趋势；4、从管理绩效指数看，城市存量土地供应比率（ULAPI1）比2016年减少了0.14%，城市批次土地供应比率（UALPI2）比2016年减少了0.94%。整体数据表明，罗定市的建设用地节约集约利用管理绩效有所下降，集约度有所下降，用地弹性减弱。
5评价结论、对策建议及成果应用
根据本次罗定市区域建设用地节约集约利用更新评价可知，2017年土地利用强度加大了，经济强度尤为明显，但经济增长的同时耗地也增长了，用地弹性减弱，城市批次土地供应用地管理绩效降低，总体表现为建设用地节约集约水平下降。
建议采用通过“三旧”改造工作，优先盘活存量建设用地，大力开展招商引资，加强城市用地绩效管理，加强宣传教育等措施严格控制增量土地，提高土地产出效益，促进建设用地节约集约利用，提高社会节约集约用地意识。该评价成果亦可应用于空间规划编制的前期研究、节约集约用地政策的制定[5]和监管考核制度的制定依据及项目用地集约利用的审核。
参考文献：
[1]王静.邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题和趋势[J].地理可续进展.2008.27（3）：68-74
[2]吴郁玲，曲福田.中国城市土地集约利用的影响机理——理论与实证研究[J].资源科学，2007，29（6）：106-113.
[3]杨亮，张文开，江辉仙.福州市区建设用地节约集约利用综合评价[J].海南师范大学学报（自然科学版），2013，26（1）：80-84.
[4]城市建设用地节约集约利用评价操作手册[Z].2014
[5]张薇.吴中区域建设用地节约集约利用状况初始评价[J].宁夏工程技术，2018，17（3）：266.
作者简介：陈之衍（1978—）男，大专，助理工程师
通讯作者简介：朱东亚（1981—）男，硕士，高级工程师