夏邑县城乡规划编制硏究中心 河南省夏邑县 476400
摘要：国土空间规划是空间治理现代化的重要抓手，从地理学视角分析了国土空间规划的现实困境和突破路径。国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划，要坚持目标导向与问题导向相结合的方法，在守住底线的基础上注重以人为本，通过自上而下为主、上下结合以及“五协”的过程实现“五赢”，体现以人民为中心的空间治理要求；应先编制大地理单元的战略性规划确保宏观管控科学合理，再编制行政区域的翔实性规划实现具体管控任务。
关键词：国土空间规划；管控性规划；发展性规划
引言
随着我国城镇化、工业化的不断深入发展，我国经济结构以及区域结构发生了改变，同时给我国生态文明建设带来了资源约束趋紧、生态环境恶化、空间开发失序等诸多问题和挑战。对此，国家提出了全面推进生态文明建设的重大战略部署。国土空间作为生态文明建设的重要组成部分，国土空间的科学合理规划和优化配置是实现生态文明建设的关键举措。当前，我国已步入生态文明新时代，要求解决空间协调、空间环境等问题，实现绿色发展和可持续发展。对国土空间规划进行合理优化配置是实现这一目标的重要途径。基于此，在遵循生态文明理念的前提下，实现国土空间规划的进一步优化，促进产业与区域之间的均衡发展以及国土空间资源高效利用，这对我国未来的经济发展具有重要作用。
1新时期国土空间规划原则
1）结合城市整体规划开展国土空间规划在开展国土空间规划工作时，整体的规划方案要结合城市的综合环境。城市的综合环境包括周边的建筑风格和周边的自然环境，要确保规划方案与周边的环境相融合，不会出现突兀的感觉。同时规划设计方案要遵循人与环境的生态美感，要结合城市居住者的心理来分析环境的美感，进一步提升城市资源的便利性。这样可以使得国土空间规划工作更加符合城市发展，进一步提升城市的整体实力。2）完善城乡规划体系在新时期背景下，开展国土空间规划工作时，要注意土地资源的有效整合，要结合经济发展体系和城市环境合理的规划土地用途。在国土空间规划上，应该不断完善规划体系，重视土地的利用，结合自身发展需求，编制合理的、可行的实施制度，如此，既能推动经济社会发展，又能提高土地利用率。
2国土空间规划的现实困境与突破路径
2.1国土空间规划中的地理区域和行政区域
自然物质循环、能量循环、水循环等，以及生态安全，都是以地理单元为基础的，因此，有必要以地理单元为基础编制和实施国土空间规划，科学测定和确定管控类指标。承载力就是从这个角度看才有意义。但发展性的诉求，是以行政单元为主推进的，因此，也需要编制行政区域范围内的国土空间规划。那么，到底是先编制地理单元的空间规划，还是先编制行政区域的空间规划？从理论上说应该是前者，即先编制地理单元的空间规划，然后再编制该单元内相关行政区域的空间规划。但目前的实际情况是：京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区和黄河流域等地理单元的空间规划在推进，有的甚至已经完成，但其他大地理单元，诸如青藏高原、辽河流域和淮河流域等地理单元的空间规划尚无推进迹象，这会影响有关行政单元国土空间规划编制的科学性和可行性。
2.2优化国土空间规划的配置方式
第一，要坚持战略引领。积极响应国家、地方重大战略要求，聚焦区域发展重点和核心问题，开展国土空间规划工作，对经济开发、生态建设、公服设施、基础设施等各类要素进行优化配置，优化各类空间布局，促进各区域发展的同时，加强生态文明建设，创造高品质生活。第二，加强趋势影响的分析和预判。
对历年的区域经济发展、产业结构、人口、交通、城镇化等进行变化趋势分析，识别规律和问题并分析原因，在此基础上，通过各类方法科学预测资源需求量以及空间格局演变，为合理优化配置国土空间布局和要素提供支撑。第三，统筹优化空间格局。把握区域国土空间开发演变历史特征和规律，综合分析自然地理格局、人口分布与区域经济的空间匹配关系，并围绕发展定位目标，重塑“山水林田湖草”生命共同体，统筹优化生态、农业、城镇等各类空间格局，形成人与自然和谐发展的、主体功能突出的“开发-保护”格局，以引导合理开发，注重布局与功能匹配。第四，强化资源精准配置。在资源和空间紧约束的条件下，精准高效配置资源是保障城市高质量发展的关键。在落实主体功能区划的基础上，通过统筹考虑人口、经济、国土利用、生态环境保护、存量挖潜、发展战略、交通谋划等确定各区发展重点和策略，并根据优先保障区域重大设施、重点保障产业平台建设、精准保障基础民生空间等原则，对资源和要素进行精准高效配置，并进行差异化分区施策。
2.3加强国土空间规划的调控
为了提升国土空间规划工作的合理性，在完善了规划的方式和管理机制以后，政府要加强调控，要培养一些专门的人才负责国土空间规划工作，并且要投入足够的资金来深入研究国土空间规划工作对于经济发展的重要意义，成立专门的调研小组，学习一些新的规划方法，进一步促进我国经济发展。政府要加强对于国土空间规划工作的调控，要增加资金投入，在深入研究国土空间规划工作合理性的同时，多引进发达国家的规划方法和规划内容，这样才能解决发展中的一些矛盾，提升国土空间规划工作的合理性。为了进一步优化国土空间规划工作，政府要加大国土空间规划科研力度，要深入分析土地资源利用和经济发展之间的关系，建立最优的模型，既能保证土地资源的高效利用，又能促进经济的发展。要结合新时期的经济形势合理的调配产业结构，控制土地规划性质，在注重经济发展的同时，做好生态环境的保护工作，实现稳定长久的可持续发展。
2.4城市规划与市场机制的衔接
国土空间规划必须强调规划与资源的连接。规划是手段和方法，资源是受体和对象，两者的连接是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。规划对空间资源配置干预的手法灵活多样，例如功能分区与用地性质管制、容量控制、公共利益优先保护、建设用地供应计划、规划统筹的政策机制等，反映出我国的城市规划明显带有计划经济体制的基因传承。城市规划反映国家和政府意志，是与市场相对立的并行机制。正如经济领域的新凯恩斯主义一样，在城市空间开发领域同样需要用规划手段对市场机制进行干预，这是城市规划存在具有必要性的鲜明佐证。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置的干预，最终都要依靠与市场机制的协调来实现。城市规划对空间活动的干预，可能比新凯恩斯主义对经济活动的干预更直接、更强力。而在市场失灵的情形下维护城市空间管制秩序，是城市规划的职能底线。因此，城市规划要充分研究公共政策与市场机制的关系，应当建立起规划与市场相辅相成的协作机制，充分尊重物权关系。各层次城市规划在编制和实施中，都应当建立市场干预的实施和评估机制。
结语
作为全面推进的基础性规划，国土空间规划编制及其实施是一项十分复杂的系统工程，地理学应该为此做出自己的贡献。从地理学地域性、综合性的角度看，目前全国各级各类的空间规划都面临着实实在在的困境，急需拓展思路，寻找突破。
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