上海师范大学 上海 200030
摘要：地方性法规作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分，其制定影响着法律的质量与地方治理的效果。随着地方立法需求增加，立法能力与法制需求的矛盾加剧，专家参与成为趋势。本文试从专家参与的动因出发，分析实践中专家参与存在的困境，以期为地方性法规的制定寻求更好的规范进路。
关键词：地方性法规；专家参与；实践困境；规范进路
一、专家参与的主要动因
1.立法权主体扩容
新中国成立后地方立法经历了萌芽期、停滞期和发展期。2000年《立法法》颁行，确定省、自治区、直辖市和“较大的市”享有地方立法权，不享有地方立法权的城市通过缺乏程序控制的“红头文件”进行治理，导致权力失控、效果不佳。复杂的现状带来激增的立法需求。地方性法规作为地方立法机关和国家权力机关意志的代表，效力位阶较高，有利于推进地方法治建设。
仅凭省级地方性法规难以针对市县乡三级的特殊情况进行专门立法。2000年《立法法》所确定的地方性法规制定主体仅有49个市，迫切需要扩容主体，以发挥地方积极性。《立法法》修改后将主体扩容至所有280个设区的市，并经2018年《中华人民共和国宪法修正案》在根本法层面予以确认。
2.立法的现实困境
地方性立法强调针对地方特色，解决地方治理难题，但实践中存在大量“立法文本不必要重复”现象，体现了地方立法的保守性倾向。由于地方立法对专业知识和技能的依赖较强，立法机关的立法工作者承担了大量的立法技术性和专业性工作，成为地方立法“隐形的立法者”。[1]地方立法权主体扩容使许多原先不具备立法经验的市人大及其常委会获得了制定权，其立法工作者经验、能力不足，难以完成繁重的立法任务。[2]
二、专家参与的具体实践
在地方立法实践中，专家扮演着立法顾问、助理、咨询团队等角色，发挥着智力支持作用。[3]本文通过分析各地关于专家参与规定的规范文本，分析当前专家参与地方立法的实践现状及背后潜藏的制度困境。
1.实践现状
1.1遴选条件
通过分析16部规范文本，专家均由当地人大常委会聘任，遴选模式为“推荐+筛选”，即由特定主体向地方人大常委会推荐人选，经法制工作委员会和各专门委员会遴选后报地方人大常委会常务会议决定。除淄博市和汉中市未对推荐主体予以规定外，其他14部文本中本级人大各专门委员会、本级人大常委会各工作委员会、高等院校、科研机构、人民团体、社会团体的推荐资格得到普遍确认，表明推荐主体需具有较强的专业性，能够对专家的专业性作出判断并初步筛选出了解本地实际的专家人选。但其他部门机关的推荐资格及个人自荐少有规定。
1.2事项范围
立法过程论通常将立法运作过程分为创生、形成、完备三个阶段。通过归纳16部规范文本，创生阶段专家可参与地方立法规划、计划的编制和立法项目的调研论证，及法规草案的起草、调研、论证；形成阶段专家可参与地方性法规的审议环节；完备阶段地方性法规的解释、清理、评估均有专家的身影。部分地区还规定专家参与新制定地方性法规的解读与宣传。可见专家参与在制定的各环节均有所体现。
1.3基本方式
《立法法》确立专家通过座谈会、论证会、听证会和书面征求意见几种方式参与立法。实践中专家参与的方式有所拓展，且各地规定趋于一致。除《立法法》规定的传统方式外，地方人大常委会还可通过单独约谈或拜访，传真、电子邮件等邀请专家参与地方立法活动。在固原市规定中，专家还可通过组织专题研究、撰写研究报告参与立法。
2.制度困境
2.1少数专业同多数民主的张力
权利与义务的统一构成政治民主，政治民主的关键在于平等参与。地方立法的民主化正是政治民主的表现。在人民主权原则下，权力享有主体同行使主体分离，带来人民意志能否被正确认识的问题。因此民主化也就不应仅是地方人大代表参与立法，更应关注公众的参与。专家参与的主要动因在于提供智力支持，角色迥异于一般公众，其所具备的专业视角和技术理性决定了其对地方立法所涉的利益衡量、价值取向通常转化为专业技术问题予以处理，[4]致使作为少数的专家表达同作为多数的公众诉求存在一定抵牾。
2.2话语权垄断的风险
随着地方立法所涉问题愈发复杂，立法难度不断上升，专家的重要性凸显，专家在立法过程中的话语权扩张将无可避免。然而不受控制的扩张必然带来话语权的垄断，随之而来的便是立法过程中的寻租腐败问题，致使地方立法不仅没有实现科学化，反而成为某些利益集团的“免死金牌”。
2.3责任约束和绩效激励不足
若将地方性法规视为立法产品，产品质量出现问题时追究相关主体的责任无可厚非。实践中虽存在相应的考核机制，但多一笔带过，相关责任约束机制付之阙如。专家参与的质效取决于专家的专业素养和人文情怀，难以保证法规的质量。结合各地文本分析，虽然多数均有类似 “应当为专家的咨询活动提供必要的物质条件和适当的咨询费用”的保障规定，但多限于物质保障，缺乏多元制度激励手段。
三、专家参与的完善进路
1.扩大推荐主体范围
专家参与地方立法侧重保障地方立法的科学性、民主性，遴选专家应考虑其在参与过程中所发挥的技术理性的程度，这便涉及专家的知识结构和利益构成。基于专家“中立性”的价值定位，应扩大专家推荐主体范围，允许专家自荐。还可通过网络等媒介公开遴选的标准，寻求相关推荐。向公众公开专家的资格和财务等信息，尽量避免地方立法过程中的利益冲突，防止出现“专家俘获”等龃龉，并建立相应的回避机制以维持地方立法的公正性。
2.加强监督工作
专家在参与地方立法的过程中必然会影响地方立法权的运作，产生实质意义上的“权力”。由此应建设对专家的监督机制，根据专家参与的事项范围完善相关程序控制，建构以“成本效益分析”为核心的影响分析制度，合理划定专家参与立法的实质边界。提高专家履职透明度，使公众对专家所发挥的实际作用有切实认识，强化专家同公众的交流互动，融合专业知识和真实民意，纾解公众和专家间的隔阂。同时还应明确其他主体对专家的监督职责，形成多元有效的监督立法格局。
3.完善保障机制
实践中专家多以兼职形式参与地方立法，从繁重的本职工作抽身参与复杂的立法工作，更加需要相应的保障措施予以激励。[5]参照马斯洛需要层次论，可以从物质保障扩展到精神激励，满足专家实现自身价值的需求。[6]通过梳理专家在聘用期间提供的高质量立法草案、建议等，对有突出贡献的专家设立奖项予以表彰，提升专家参与地方立法的获得感和荣誉感。
参考文献：
[1]卢群星.隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2013（2）：74-89.
[2]毕可军.设区的市立法权设置存在的问题及应对之策[J].贵州社会科学，2017（11）：81-87.
[3]朱力宇，熊侃.专家参与立法的若干问题研究[J].法学杂志，2010（2）：22-25.（
[4]王惠玲.专家在立法听证中的角色和作用[J].现代法学，2007（1）：17-21.
[5]张卉林.论专家参与在民主立法中的功能定位及制度完善[J].湖南社会科学，2017（2）：81-88.
[6]胡家祥.马斯洛需要层次论的多维解读[J].哲学研究，2015（8）：104-108.