电子科技大学 四川省成都市 611731
摘要：伴随着我国城市化进程的快速推进，土地征收举措变得日益频繁。然而由于“公共利益”的界定标准不够明确，使得现实中的集体土地征收制度的实行陷入困境，不利于土地征收制度进程的顺利推进。为剖析我国公共利益界定的难题所在，论文基于浙江省斯张村具体案例，以期发现现存的问题，并提出完善土地征收中公共利益认定的具体建议。
关键词：公共利益；土地征收；概念界定
一、引言
随着土地需求的增多，土地征收也越来越频繁。公共利益是土地征收的前提。不管是《宪法》、《土地管理法》，还是《物权法》，都通过具体的法律条文对“土地征收必须符合公共利益”进行了规定，但是对于何谓公共利益并没有给出具体的解释[1]。然而这些条款对公共利益界定过于笼统和抽象，不利于约束征收机关在征地过程当中严格依法实施土地征收行为，容易导致其借公共利益的名义大举对经营性用地进行征收和拆迁，从而滋生诸多征收权滥用的乱象[2]。
在国内研究方面，关于如何界定公共利益，韩大元教授认为为了土地征收中的公共利益，目前在我国对其进行分类是具有合理性的[3]。梁慧星教授提出公共利益是社会上全体成员享有、共同所有的直接利益，而涉及到如城市改造等间接利益不包括在内[4]。也有学者指出可借鉴日本以及韩国的做法，通过列举式＋概括式相结合的模式进行界定[5]。而公共利益界定的标准方面，主要从主体标准、目的标准、非营利标准以下方向考虑和突破[6]。由此看出，公共利益定义的原则和标准仍然不明确，这需要我们更详细地研究和解决这个问题。
为解决此问题，本文将从浙江省斯张村具体案例出发，发现我国征地制度中公共利益界定的问题所在，并提出完善征收中公共利益认定的具体建议。
二、我国土地征收中公共利益认定问题的实证研究
（一）浙江省斯张村涉及公共利益认定的案例分析
斯张村从2002年征得各生产队《斯张村土地征用实施条例》同意后开始进行土地征用开发，2003年奉化市东郊经济开发公司与奉化市岳林街道斯张村经济合作社签订了《土地征用协议书》、《补充协议书》，约定征用面积及补偿，并支付了相应土地征用补偿款，并于2012年当地将征地服务所涉案土地以征收形式变为建设项目用地上报省政府。然而28名村民出示证明书，状告斯张村委会与被告奉化统征所，在没有召开村民代表大会的情况下伪造了《村民代表会议纪要》和《征地补偿安置协议》。虽然后面斯张村村委会及奉化市统一征地服务所出具相关证据证明程序正当性，该土地经奉化国土资源局上报省政府，并于2013年2月27日获浙江省人民政府批准，征收方案得以顺利实施。但是也被提出质疑，在办理征地报批手续中存在瑕疵，斯张村的案子为什么会有多达28名村民联合提起诉讼，最主要的原因就是征地程序不到位、征地信息公开不透明，其本质原因是对被征地的缘由是基于公共利益的不认可。
（二）公共利益认定上存在的问题
1、立法上缺乏明确的概念界定
当前公共利益在我国的法律法规中反复出现，但并没有对此进行明确的规定。《宪法》、《土地管理法》，《物权法》没有对公共利益作明确的解释。因此，公共利益的概念虽具有广泛应用范围，但在目前的法律规范中没有明确的定义，这种立法上的漏洞将产生很多后续问题。
2、政府的自由裁量权缺乏约束
宪法为国家进行土地征收提供了权力依据，然而这并不意味着该权力不受拘束。行政机关基本把控着公共利益界定的主导权，在法律规范中由于公共利益概念的不确定性，使得行政机关拥有较大的自由裁量权，并以此为“挡箭牌”擅自弄权，造成“公共利益”严重损害。审判机关和监督机关作为保障和检察监督主体基本没有什么话语权，导致公共利益相对人希望通过司法途径获得救济、获取裁决的公正受到质疑。
3、缺乏审查权限
在土地征收过程中，公民合法权益受到侵害的表现形式分为不同意征收而被强迫征收跟同意征收但程序不到位、补偿不到位的征收。一旦发生这样的情况，公民必定通过司法途径进行救济，但由于法律规范的缺陷，司法机关审查案件只能通过现行法律法规对土地征收或房屋拆迁过程中程序是否违法作出判定，并没有对行政机关的征收行为是否符合公共利益这一法定条件进行审查的权限。
4、缺乏完善的程序规定
通常土地征收的决策程序掌握在政府手中，并没有相关程序涉及土地征收目的合法性审查。在对征地进行项目许可立项的过程中政府并没有提供给征收相对人参与的权力，被征地群众唯一有表达意见的地方只体现在征地告知、确定调查阶段对补偿标准提出申请听证以及在征地方案实施阶段提出疑议，对征收目的、范围、用途等方面没有表达意见的机会。
三、完善土地征收中公共利益认定的建议
（一）明确认定的标准与原则
公共利益作为一个高度模糊的法律概念，需要有相应的标准对某些政府行为是否符合公共利益的目的进行判断。大量案例表明，一些利益相关者借助“公共利益”的不确定性，以维护公共利益为幌子损害部分人的权益，这在社会中产生了恶劣的影响，造成了严重的危害。公共利益的认定是对政府机关征收权利的监督和制约，同时可以防范政府权力的滥用，具有重大的理论和现实意义。
（二）完善征收制度中认定的模式
1）完善界定模式。可采用概括式和列举式相结合的方式从正反两方面对公共利益界定以立法技术来实现。首先，用正面列举方式将大众公认的公益范畴的事项尽可能多的在法条中明确列举出来，其次，设立一个排除性条款和兜底性条款，明确排除非公益的范围和底线。通过此方式，使公共利益的边界进一步清晰，增强实践中的操作性。
2）设定阶段化界定主体。在实操过程中可分为立法阶段、实施阶段、权利救济阶段。不同的阶段有不同的主体来执行，如在立法阶段，界定主体由立法机关来行使，实施阶段，主体为各级地方人民政府，救济阶段，由司法机关做最后的保障。此外各主体在实际中要高度重视听证程序，因为它将行政机关、私人权益、司法机关三者糅合在一起来促进公共利益的实现。
（三）完善征收制度中认定的程序
1）提高信息透明度。可以通过完善征地信息发布方式，扩大信息公开的披露范围来提高信息的透明度。其次，在土地征收开始前明确将征地目的、用途、选址范围等告知公众，以确保公众知情权，便于公众充分了解政府决策，也是对政府权力的变相监督。
2）增强公众参与度。通过召开座谈会、听证会等形式，广泛听取被征地人民群众的意见，同时组织相关部门和专家进行研判，以发现排查引发的矛盾纠纷等，多渠道完善被征地人员的申诉方式，让其参与贯穿整个土地征收过程，确保公共利益的实现。
3）建立完备的监督程序。公共利益的实现需要监督机关的保障。这里的监督机关行使监督，可以不只是国家行政机关，也可以是人大及其常委会、社会团体组织甚至司法机关。针对不同的机构采取不同的监督方式，以保证不同公共利益的最终实现。
参考文献：
[1]韩赤风：《中外物权法／财产法经典案例评析》，法律出版社2011年版。
[2]吴高盛：《公共利益的界定与法律规制研究》，中国民主法制出版社2009年版。
[3]梁慧星.梁慧星教授序[J].私法，2013，21（01）：10-11.
[4]李超峰.土地征收中公共利益的界定探索[J].商业时代，2011（31）：105.
[5]刘国臻.论我国土地征收公共利益目的之边界[J].中国行政与管理，2010（9）：35.
[6]贺光辉：《论我国征收征用制度中公共利益的界定》，《湖南人文科技学院学报》2011年第６期。