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摘要：随着社会经济的发展，我国的政府建设工程有了很大进展，一些地方政府建设工程采用EPC模式，与传统的施工承包方式相比，EPC模式有它的优缺点。本文通过对EPC模式下的政府投资工程项目，分析了跟踪审计的难点和通过对EPC工程前期、招投标、设计方案、施工过程、工程结算等阶段，分析跟踪审计要点。
关键词：EPC模式；政府投资项目；审计监督
引言
政府投资建设项目绩效审计已进入全面推进阶段。尽管项目绩效审计取得了一定的发展成果，但在现实的审计工作中仍然存在不少问题，限制其功能的发挥。政府投资建设项目的投资管理和效果性得到一定的规范，但相关的理论和指标评价体系仍不完善。因此，需要改进政府投资项目绩效审计的工作思路和方法，规范项目绩效审计程序。
1项目EPC模式分析
EPC项目运行过程中，业主单位根据项目需求负责总体把控，并进行监督和协调。总承包单位对项目的设计、设备采购、工程施工及管理、试运行、保修期等环节进行总承包负责。监理单位对工程安全、进度、质量等方面进行全过程监管。三方互相协同配合，形成了“业主+EPC总承包单位+监理”的管理模式体系。总承包单位成立项目部后，设立设计、采购、施工、技术质量安全、财务成本控制等内部管理机构，分类统筹项目的推进和实施。
2体制机制的现状
第一，体制的制约。在我国，政府投资建设项目不同于一般投资项目，是以政府为主体。政府投资建设项目由政府列入预算，使用的是政府财政性资金。一般而言，政府会对项目的规划、立项、投资、建设以及后期的运营给予引导与支持。这就使得由政府的审计机关实施的审计可能会出现有失公允的情况，审计评价的可靠性也会降低。第二，政府部门的干预。基于审计体制的缺陷，政府对投资建设项目的干预手段也是花样百出。在项目立项环节中，某些项目在开工建设前没有进行整体的统筹与谋划，没有用发展的眼光看问题，只着眼当期建设，导致出现项目还未建成就因规划不合理、不适应片区的发展等原因被拆毁重建。由于这样的项目在立项时存在诸多弊病，从而使得绩效审计的事后评价难以开展。在拨款环节中，某些项目不断地变更工程设计，对建设成本不加以控制，行政领导随意拍板，目前现有法律法规的不健全、不明晰使得审计的绩效评价束手无策。在招标环节中，某些工程项目表面上合法合规，实际上却早已“内定”好了施工单位。部分合同存在合同条款表述模糊、责任不明确等问题，容易造成结算审计存在争议的情况。第三，问责机制的欠缺。审计问责机制的欠缺主要表现在以下三个方面：其一，不敢问责。我国政治制度的独特性，使得我国的政治生态的主要特点是高度集权。不论是审计监督还是绩效评价，都无法绕过这个大环境；其二，无法问责。当前多数地区还没有出台当地的政府投资项目责任追究制度，没有建立完备的约束机制对政府投资项目中的参与者进行约束，也没有形成责任追究机制；其三，难以问责。某些项目存在着经济性不强、在施工过程中造成大量耗费人力物力等问题，却因缺乏有力的监督和追责机制，难以追究责任。
3项目采用EPC模式的效益和优势
3.1项目前期体现进度控制的高效率
工程总承包中标候选人在完成公示后，便立即组织设计人员开展初步设计工作，不到10天就递交了设计初稿。之后根据初步设计专家审查意见进行了修改和完善，完成了初步设计的审查批复。从中标公示结束到取得初步设计审查批复，耗时不到一个月，与同类项目相比时间节省将近一半，为之后的施工图设计和项目开工奠定了良好的进度控制基础。
3.2EPC工程招投标阶段的审计
一方面，在工程总承包中，某些土方工程、设备、材料暂时难以确定，招标文件以暂估价形式进行发包。
审计人员在跟踪审计时，当发现暂估价超过公开招标金额后，应当依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》二十九条要求进行公开招投标，以控制工程成本。如政府投资“某幼儿园迁建项目”土石方平整工程暂估价300万元，总承包方本已做好施工方案，审计人员在跟踪审计过程中及时发现暂估价超过必须公开招标金额200万元，要求对土方工程进行公开招标，后中标价220万元，节约80万元。另一方面，EPC工程的施工单位由总承包单位依法选择，而部分业主单位按照普通工程对EPC项目进行管理，存在直接组织招投标选择施工单位现象。
3.3加强事前和事中控制，完善内控管理
各参建主体需转变理念，理清业主、总承包单位、分包单位之间的责任和义务。业主单位作为第一责任人，要完善EPC项目内控管理制度和流程，积极探索有效的项目管理方法，协调各方分歧和利益，防止由于责任权限不清、项目管理不到位引起的推诿扯皮、投资失控、质量隐患等问题。
3.4对工程签证审计
工程签证是工程索赔的依据，直接影响工程的造价。审计人员应当熟悉EPC总承包合同条款，相关建设工程法律法规、规章文件等，对工程签证合理性进行审核。如果是EPC承包商自身对工程的优化变更，如施工顺序、施工方法的改变，无业主指令的前提下，应不予认可。如政府投资“某幼儿园迁建项目”，梅雨季基坑积水抽水台班签证，造价高达十几万元。审计人员依据合同和省造价站相关文件，判断每年梅雨季是可预测事件，并非不可预测暴雨，抽水台班已包含在总价中。因此，此抽水台班签证不合理。
3.5充实审计力量，强化政府投资建设项目绩效审计信息化建设
在充实审计力量方面，应当引进优秀人才，强化审计队伍的建设。有选择地引进工程学、经济学、计算机等学科的优秀人才，优化人员结构。要多开展培训，增强审计人员的专业技能，提高审计队伍的专业化水平。在信息化建设方面，应当推广大数据审计机制，建立数据报送、归集、分析等制度，建立集中统一的数据库和分析平台。将政府投资建设项目的财务信息和非财务信息以数据的形式保存在数据库中。在对政府投资建设项目进行绩效审计时，采用统计分析和先进的数据挖掘技术，把审计证据挖掘出来。通过大数据等信息化手段提高审计效能，可以避免项目中的错弊。应当将开展过政府投资建设项目绩效审计的信息都存储到数据库中，可以为同类型项目的绩效审计提供借鉴，从而达到提高审计质量和效率的目的。
3.6加强事前和事中控制，完善内控管理
各参建主体需转变理念，理清业主、总承包单位、分包单位之间的责任和义务。业主单位作为第一责任人，要完善EPC项目内控管理制度和流程，积极探索有效的项目管理方法，协调各方分歧和利益，防止由于责任权限不清、项目管理不到位引起的推诿扯皮、投资失控、质量隐患等问题。
结语
综上所述，EPC总承包项目跟踪审计涉及范围广、涉及专业多，目前还处于探索阶段，应进一步完善相关法律法规，有利于降低审计风险。审计人员在跟踪审计各阶段过程，利用审计程序获取充足审计证据，提出合理化建议规避项目风险，完成全过程跟踪审计目标。
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