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摘要：乡村振兴战略提出以来，空间规划体系下村庄规划有了新的内涵。村庄规划的编制要依据空间管控的新需求，明确要点，编制体系的建构，实现多层级的有机协同，明确规划的项目内容。此外，在县域和乡村两个层面，通过治理与规划的协同，促使乡村空间与宏观国土空间规划体系的有效链接。
关键词：乡村空间；国土空间；规划体系
引言
做好村庄规划编制工作，是推进乡村振兴战略的重要举措，是实施国土空间用途管制的法定依据，需要地方自然资源部门结合实际统筹安排土地利用，以利于产业的发展。各地自然资源主管部门要切实承担起村庄规划编制和实施管理工作职责，认真梳理本地区村庄规划编制情况，全力推进村庄规划编制工作，如期实现工作目标。
1国土空间规划与乡村体系规划的关系
1.1新时期的乡村体系规划
2013年12月中央城镇工作会议提出探索主体功能区、国土资源利用、城市规划、社会经济发展、生态环境保护与基础设施建设等规划的“多规合一”；2018年4月随着自然资源部成立，在全国范围内历时四年多的“多规合一”试点工作基本完成，“多规合一”的国土空间规划体系框架基本确立，在全国范围内开展国土空间规划的前提已经具备；2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，由此开启全国范围内的国土空间规划工作，《若干意见》明确指出，“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。”在新的规划体系中对国土空间发展与保护的指导性得到显著加强，对于广大乡村地区来说，乡村体系规划是协调国土空间上位规划和村庄详细规划的重要手段。区别于传统“一村一规”的编制理念，在新的规划体系下，要求规划编制中充分考虑村庄之间的联合规划、保证规划融合的科学性、协调好“山水林田湖草村”之间的关系、统筹城乡发展空间、明确村庄等级规模和空间结构，为村庄布局制定原则性管控标准等，乡村体系规划应该作为村庄发展的总纲，对上明确村庄发展诉求为村庄发展谋求有利条件，对下认清区域发展本底条件，结合国土空间资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为村庄发展划定“棋盘”，因地制宜结合现有资源优势充分挖掘潜在发展条件制定发展目标，为村庄发展落定“棋子”。
1.2国土空间规划体系中的乡村体系规划定位
在目前提出的国土空间规划体系框架中，主要将国土空间规划分成五级三类，所谓五级，包括侧重战略性的全国国土空间规划、侧重协调性的省级国土空间规划，以及侧重实施性的市级、县级和乡镇级国土空间规划，三类指的是国土空间总体规划、专项规划和详细规划。在五级三类的基本框架中，乡村体系规划应该作为国土空间规划体系中的县级专项规划，既发挥对市级、县级和乡镇级国土空间规划的承接作用，也发挥对具体的城镇开发边界外的村庄保护与发展的指导作用。
2乡村空间与国土空间规划体系链接方式
2.1乡村物质空间治理—乡村空间规划
乡村物质空间治理，即是通过资源分配和公共品供给等方式来打造具有地方特色的乡村人居环境，包括乡村自然生态资源保护和物质空间建设管控及引导，是蓝图导向的空间治理。此阶段以空间规划为主导，遵循当前国土空间规划体系中乡村规划的编制层次，在县域层面编制具有宏观指导意义的全面规划，在村庄层面则重点编制微观的建设性规划。
“自古皇权不下县”，县域是我国传统空间治理体系的最小单位，一个县的自然环境、社会基础以及经济文化基本一致，县域范围内的各乡村有很多共性。在我国空间治理体系的构想中，县域也是作为最小的行政管理单位，这个层面的规划可以在科层体制下得到实施。因此，作为县域重要组成部分的乡村空间，可以通过系统地编制县域乡村规划来实现与宏观空间规划体系的对接，以及对下位村庄层面建设规划的指导，如村庄布局、村庄分类、村庄土地利用以及“三区三线”划定等。在县域层面统筹乡村空间规划，既能刚性地保证作为资源环境的空间能够得到有效管控，在区域范围内进行合理分配；同时也能避免区域内村庄发展的同质竞争，通过宏观调控来实现各乡村的错位发展。
2.2乡村空间生产过程治理—主体空间行为引导与管控
空间生产过程的治理，是对物质空间建设过程中的各主体行为进行协调，以保证空间规划的有效实施，包括政府各部门之间的协同、对资本的引导和约束，以及回应农户的具体需求，是基于过程干预的空间治理。治理是以公权力为核心对公共事务进行处理，以支配、影响和调控社会，最大限度地增进公共利益，现代意义的治理强调多元主体的共同参与，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作。乡村空间是基于不同主体的空间行为而生产的，如政府主导的“项目制”，资本主导的各种“乡建”活动，以及农户基于生产、交通、消费、社会交往等不同行为需要而进行的空间建设。在政府主导的乡村建设中，规划部门需要协同其他部门制定规划并以规划为依据进行各项建设。但在实践中，条块分割下的组织架构，导致规划实施缺少制度和资金保障，城乡规划主管部门不具备统筹和协调其他同级部门的权力。“项目制”为主的公共品供给，意味着各个部门对于分管领域的各项设施建设的资金和时序有着各自的计划，因此需要在县域层面将近似的公共品项目打包并编制项目库。同时，对组织机构进行改革，以自然资源部门作为统一行使空间管理的权责部门，打破基层部门间的行政壁垒，确保其具备调动各部门资源支持乡村项目的能力。
2.3乡村社会空间再生产治理—乡村公共空间重构
空间治理的终极目标并非物质空间的建设，而是空间与社会的自洽。因此，空间生产需要与社会基础相适应，这个层面的乡村空间治理是通过构建空间的治理功能来实现的，是反馈式社会治理。传统的乡村空间便具有治理功能，在“皇权不下县”的制度背景下，乡村的空间生产与社会关系高度契合，处于空间自给、社会自治的稳态结构。空间本身成为权力和制度下沉到社会的工具，包括科举制度、宗教制度和宗法制度等非正式制度。统治阶级的意志通过非正式的制度下沉到民间，借由各种公共空间来规训民众，乡村私塾、寺庙、道观以及祠堂等空间，既是传统文化的表达，同时也是权力空间的呈现。
结束语
当前国家空间治理体系的构建在宏观层面，打破了多部门治理混乱的局面，将涉及国土空间的问题统一纳入到自然资源部，这种行政体制的改革将按照惯例下沉到县一级。但是基于自治的乡村区域的空间治理将面临更多的挑战：一方面，在实践中，地方政府回应上级政策话语存在两种逻辑，即空间规划和乡村治理，在此背景下如何实现规划与治理的协同？另一方面，空间治理理念在落地和政策工具化过程中需要有着力点，使其具备实践性与可操作性，即治理如何实现空间嵌入？本文仅提出建立系统化的乡村空间治理模式，有利于实现乡村空间与国土空间规划体系的链接，后续仍需要对乡村空间治理的实践路径和践行机制作进一步研究。
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