阿克苏地区水资源总站 新疆维吾尔自治区阿克苏地区 843000
摘要：本文以宁夏水权改革工作经验中的主要做法、取得的成效，结合区域实际，对区域内水资源概况、开发利用情况，最严格水资源管理制度落实情况及水权改革工作存在的问题进行了汇总分析，并就结合实际提出了较好的意见建议，可为区域水权改革等工作提供意见参考。
关键词：宁夏水权改革；经验；借鉴思考；研究
引言：在水权改革中区域开展了试点探索，但由于水资源禀赋条件、区域地理条件及区情等因素，改革试点工作整体进展滞后。宁夏被水利部、自然资源部列为全国水资源产权确权改革试点省区，并获得了成功。通过借鉴学习，在结合实际的基础上，可为区域水权改革提供可学习、可参考、可借鉴的经验成果。
一、宁夏水权改革成果及成效简述
2016年宁夏被水利部、自然资源部列为全国水资源产权确权改革试点省区，至2019年通过三年时间全面完成改革试点工作，并通过国家评估验收，从而实现了水资源精细化和动态化管理，趟出了一条西北干旱地区破解缺水瓶颈的新路子。为地区水权改革工作提供了可学习、可参考、可借鉴的经验成果。
1.其主要做法包括：一是强化顶层设计，建立三级指标体系。严格落实最严格水资源管理制度，建立用水总量控制指标体系，以水资源控制指标三级管理体系为水资源确权水量的边界约束条件，进一步强化政策法规的指导性和约束性；二是深入开展水资源摸底调查，坚持依法依规确权。明确水资源确权思路的基本路径，使水资源确权工作科学、公正、公平，保障用水户合法权益；三是全面加强建设管理，提升水资源监控能力。累计投资7.4亿元开展水资源监控能力建设、农业水价综合改革试点和现代化生态灌区试点建设。基本形成区、市、县三级水资源监控管理体系，许可水量在线监测率到达98%以上，实现了水资源使用权数据共享和动态管理；四是严格执行用水总量控制，分类核定水权水量。充分考虑用水总量控制、灌溉条件、土地权属、统计口径等问题，采取不同方法进行水资源产权确权，保证在不突破区域水资源总量控制红线的基础上进行确权。截止2019年底宁夏全区确权水量57.07亿立方米，发放取水许可证2657本。
2.其取得的成效包括：一是率先实施水权转换，破解了工业用水难题。实施二、区域水资源概况及开发利用现状
（一）水资源概况
阿克苏地区水资源是新疆较丰富的地区之一，地区境内有冰川面积4098平方公里，储水2154亿立方米。冰川、融雪是河流的主要补给源，境内主要有阿克苏河、渭干河、塔里木河三大水系，大小河流151条，泉水60多处，地表水资源总量133.4亿立方米；地下水资源量为49.95亿立方米，近期地下水开发潜力24.3746亿立方米，是南疆地下水开发潜力较大的地区之一；可开发的水能资源为292.649万千瓦。
（二）水资源开发利用现状
2019年地区经济社会用水总量为80.75亿立方米，其中：地表水74.64亿立方米，地下水6.11亿立方米；农业灌溉实际用水总量为77.82亿立方米、地下水实际用水总量为6.11亿立方米、万元国内生产总值用水量为973.1立方米/万元、万元工业增加值用水量为57立方米/万元、农田灌溉水有效利用系数为0.545。
二、区域用水总量控制指标概况
按照国家及自治区统一安排部署及要求，自2011年起地区组织开展了《实行最严格水资源管理制度落实“三条红线”控制指标分解》工作，并按照自治区总体方案要求拟订了《阿克苏地区最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标分解方案》，并报经自治区批准。方案中分别拟订了地区2015年、2020年、2030年经济社会用水总量、农业灌溉用水总量、工业用水总量、生活用水总量、地表水用水总量、地下水用水总量、其他水资源（中水回用）用水总量；农业高效节水灌溉面积、灌溉用水定额、万元工业增加值用水量、灌溉水利用系数、水功能区水质达标率等共计12项考核指标。后结合实际情况，提出了《用水总量控制方案》，与《“三条红线”控制指标方案》相比，一是《用水总量控制方案》跨越了2015年、2020年“三条红线”控制指标，如地区经济社会用水总量由原来的75.05亿立方米调整为88.77亿立方米，2020年由原来的69.1亿立方米调整为80亿立方米，但最终2030年均需达到68.23亿立方米目标；二是《用水总量控制方案》在《“三条红线”控制指标方案》的基础上增加了“退地减水”任务，其中：到2020年地区需退减灌溉面积84万亩，到2030年需退减219万亩；三是《用水总量控制方案》更进一步细化增加了各年度控制指标，《“三条红线”控制指标方案》中只有2015年、2020年、2030年，共计三年的控制指标，《用水总量控制方案》包括2015年、2016年、2017年、2018年、2019年、2020年、2025年、2030年，共计八年的控制指标。
（一）区域不同水平年分行业用水量控制指标
按照自治区批复的《阿克苏地区用水总量控制方案》，按行业分：2020年地区经济社会用水总量控制指标为80亿立方米，其中：农业75.6亿立方米、工业2.54亿立方米、生活1.86亿立方米；2030年地区经济社会用水总量控制指标为68.33亿立方米，其中：农业61.38亿立方米、工业4.73亿立方米、生活2.12亿立方米。
（二）区域不同水平年分水源用水量控制指标
按照自治区批复的《阿克苏地区用水总量控制方案》，按水源分：2020年地区经济社会用水总量控制指标为80亿立方米，其中：地表水73.47亿立方米、地下水6.13亿立方米、其他水源（中水回用0.40亿立方米）；2030年地区经济社会用水总量控制指标为68.23亿立方米，其中：地表水60.24亿立方米、地下水7.38亿立方米、其他水源（中水回用0.61亿立方米）。
三、区域节水举措及成效
（一）通过大力推进农业高效节水措施，保障经济社会发展及生态文明建设用水需求。自2015年至2019年，地区农业高效节水灌溉面积由原来的395万亩增加至609万亩，累计新增214万亩。通过土地平整、田间节水等措施，农业高效节水亩均定额由常规灌每亩680立方米降至580立方米以下，亩均节水100立方米，累计节水2.2亿立方米。其中：2019年新增农业高效节水灌溉面积71万亩，年度新增节水0.71亿立方米。
（二）通过大力实施渠道防渗工程项目建设，不断提高农业灌溉用水效率，保障经济社会发展及生态文明建设用水需求。自2015年至2019年，地区累计新增灌溉防渗渠道4200公里，渠道防渗率由原来的41.6%提高到45.9%，提高4.3个百分点；灌溉水利用系数由原来的0.5提高至0.545，提高0.045；农业常规灌溉用水定额由原来的760立方米/亩降低至680立方米/亩，每亩减少80立方米，按当前地区总灌溉面积1138万亩扣除高效节水214万亩计算，累计节水7.4亿立方米。每年可新增节水3亿立方米左右。
（三）通过中水回用指标置换等措施，保障经济社会发展及生态文明建设用水需求。按照地委行署的安排部署，近年来为解决阿克苏市城市污水处理达标中水回用问题，由地区林草局牵头，水利等相关部门协同配合，启动实施了艾希曼区域周边荒漠区湿地保护及治理恢复项目（主要为中水回用用于生态恢复和治理）。同时库车市、沙雅县等也启动实施了城市中水回用，用于荒漠生态治理项目。通过项目的实施，每年可争取利用城市中水7000万立方米，用于生态治理项目，预计可建成生态林30万亩左右。为解决地区生态治理项目用水问题提供了新方法，创新了新思路，开辟了新水源。通过上述各项节水、增水举措，保证了地区经济社会发展及生态文明建设用水需求。
四、区域农业灌溉用水潜力分析
按照自治区批复的《阿克苏地区用水总量控制方案》，自治区给地区分解下达的农业用水量控制指标2020年为75.6亿立方米、2030年为61.38亿立方米。若按照常规灌溉方式，农业灌溉毛定额按照当前地区平均水平680立方米/亩计算，各年度农业灌溉用水量控制指标可承载灌溉面积分别为1112万亩、903万亩。
自2017年开始，国家及自治区在沙雅县实施了50万亩南疆高效节水增收试点项目，通过土地平整、灌区基础设施配套、实施农业高效节水灌溉、小型水利工程产权制度改革、农业水价综合改革等各项举措，将农业灌溉用水定额由常规灌溉的680立方米降低到473立方米。如按照沙雅县试点模式在地区范围内进行推广应用，对应的2020年、2030年自治区给地区分解下达的农业用水量控制指标可承载的农业灌溉面积将分别达到1598万亩、1298万亩。按照水利部门掌握的统计数据，到2019年底全地区共有灌溉面积1137.73万亩。
五、地区水权改革工作中存在的问题及意见建议
（一）地区经济社会用水结构失衡，且调整难度大。由于地处南疆农业经济占比大，且工业欠发达，致使经济社会用水结构失衡，且调整难度大。目前地区农业用水量占总用水量的96.4%，工业用水比重仅为2%。在初始水权确权过程中，确权难度较大，尤其是给工业水权确权配置是否合理，将直接影响后续地区农业水权向工业水权转换时的政策等，干扰因素较多，实施难度较大。建议：按照初始水权依据批复的流域规划、实施最严格水资源管理确定的“总量控制、定额管理”指标体系进行核定确权。水权分配时要统筹兼顾生产、生活和生态用水，优先满足城乡居民生活用水的原则，地区及各县（市）各行业初始水权可依照地区《最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标分解方案》、《用水总量控制方案》确定。优先在农业灌溉用水领域开展水权改革试点工作，目前地区沙雅县结合50万亩农业高效节水增收试点项目开展了水权改革试点工作，给项目区颁发了水权证，确定了初始水权。
（二）工业发展用水需求受农业用水现状制约，水资源配置仍以政府调配为主。即水资源配置仍由政府主导，向政府“要水”的思想仍未转变，也很难在短时间内转变。建议：一是在工业发展初期阶段，水资源配置仍由政府主导，通过行政手段和区域、流域水资源管理措施，实现水资源的优化配置，进而从根本上保证工业发展用水需求；二是在工业发展的基础上，逐步探索和建立“工业反哺农业”的水资源调配补偿机制，最终实现工农业同步发展的良性循环机制。