杨若男
昆明市建筑设计研究院股份有限公司，云南昆明
摘要：随着城市化进程的不断扩张与发展，城市行政辖区的调整划分，城市建设的快步发展，城市空间布局的演变，耕地变住宅，处于大都市城郊的城乡地带成为了土地利用新兴宠儿，而附近生活的村民，利用土地资源建设房屋、仓房等违法建筑，进行出租赚取利益，使大范围的土地利用不合理，造成资源浪费，大都市城郊土地的规划利用，整顿治理应该提上日程。
关键词：新时代；大都市；城郊结合部；土地；约束
前言：大都市城郊区域，连接都市城镇，基于城市土地资源的紧缺，城镇区域土地作为后备资源，急需解决无规划乱利用的问题，促进城乡、城郊区域之间土地流转，缓解城市用地紧张，实现土地全优化配置，全国土地综合治理工作已全面开启。实现土地资源的合理利用，城市建设的持续发展。
1 探讨土地资源利用的时代背景
1.1土地资源“约束感”越来越强
新时代背景下，科技不断发展，企业开发、转型也在逐步跟进，新的社会形态，新的经济形势以影响城市发展进行新规划，而城市规划中空间格局的不断延伸，对土地资源的需求越来越高，土地资源是城市发展的基础[1]。同时，城市人口的不断增加，人口数量的变化、生活品质的需求，不同年龄段人们对生活质量的不同要求，也对土地资源的合理规划，提出了挑战。面对土地资源的“紧约束”以及总量缩定的要求，势必要对城郊综合区域的闲置用地、违法建筑用地进行合理整顿，改变现有使用模式，激活存量土地，为城市发展扩充可用空间。
1.2城郊结合部存在的问题
大都市城郊结合部的区域结构，随着时间的变化，社会的发展，空间结构一直在农村、城镇郊区、老城区、城区之间转换。随着城市空间结构的重新规划，城郊结合部的界限越来越模糊，部分空间已被划分入城市建设用地[2]。而在未明确划分之前，这一区域，多属于农用地、农村建设和城市建设用地的复合区域，一方面，政府对这一用地不够重视，土地使用杂乱无序，问题居多。另一方面，该区域一直未明确划分使用，当地居民进行违规建房，出租获益，土地资源未达到高效利用。再一方面，由于城市粗放式发展，对城市生态环境造成了影响，同时城郊结合部的农用地也遭到破坏。最近几年，对于城郊结合部土地约束问题关注越来越高，城市应加大对该区域的重点整治，合理规划，促进城郊结合部的空间发展，提升城市格局。
1.3土地约束以及相关概念的解析
土地约束是指土地资源不断减少，人口不断增加以及对于土地资源的利用需求越来越大，在现有情况下，人们所有生活、工作，城市建设均受到了土地资源不足的限制，导致了区域空间发展受到了约束[3]。对于满足城市土地资源的需求，进行了大量征地措施，但受耕地红线要求，城市边界开发的影响，能够利用的土地资源非常有限；同时，全国各地都在进行城镇建设，用地速度以快于人口增长速度，频繁的使用土地，规划构建体制无法跟上节奏，这种低效资源利用的结果，使资源约束越来越高，而城市建设、人们需求都需要土地资源上来维持，这样的情况导致大都市土地约束十分严峻。
土地整治原身为土地整理，《土地管理法》中提出“国际鼓励土地整理”，主要目的缓解建设用地的增加和农地减少之间的矛盾。而随着经济的高速发展，社会结构的重新布局，“土地整理”也升级为“土地整治”这一术语，从整理到整治也从其内在意义与发展方向做出了改变。从内在意义来看，单一的增加农地数量，升级为增加农地数量，完成了增加耕地数量不用于建设建筑以及改善生态环境的转变；在发展方向上，整治模式由零散地的开发到集中综合治理，从补充农耕地到维护建设农耕地，而城市工矿用地与土地再次开发都实施了综合整治的模式[4]。土地整治是按照土地使用的整体进行规划，对于分散闲置土地进行重新设计开发，提高土地集中利用率。
环境整治与土地整治一样，属于系统工程，不同的一点是，环境整治包含了土地整治，其包含了土地整治对生态、水、市容的多重整治，还包含城市建设、企业工厂、土地、环境污染、垃圾处理等整治项目。随着市容市貌成为城市的新标志，受到各界的关注，对于影响城市脏乱差以及市容环境破就乱的现象，都属于环境整治的重要工作，为了营造良好的城市环境，打造持续发展的城市经济，对于生态环境要进行综合治理。
2大都市城郊结合部的土地约束及其整治
2.1 城市化演变过程
大都市一般通过城乡合并、城镇划入都市等政区整合形式，从城市中心到乡村之间的扩充田中，实现大都市空间结构变化。但是城市空间的土地资源有限，城市发展急需大量的土地资源，在这样的矛盾下，目标锁定在了城郊结合部区域进行土地扩张，使城郊城镇进入了城市化进程的演变[5]。随着社会经济高速发展，城市企业工业的转型开发，城市规划设计中，已将工业企业移向郊区，随着公企业的迁移，周边服务的不断完善，郊区加入了城市化演变的进程。进入21世纪以来，城市土地资源出现井喷式增长，近郊区域与城乡的开发以无法满足城市大发展需求，城市空间布局进行重新规划，目标锁定在了远郊区域。远郊区域的开发，势必将近郊区域以及城乡合并区域进行城市化管理，基础设施的完善、居民住宅、商业综合体的逐步兴起，是郊区城市化面积逐步扩大，扩张至远郊区域。
2.2土地利用演变过程
城市化的演变过程是城市空间格局的变化，其实质是土地利用的演变过程，对于城郊结合部的土地利用，是城市土地发展的主要区域[6]。城郊土地利用初期，大多还处于农用地状态，除农用地外的部分区域，乡镇村企业已开始建设发展，随着城市化进程的演变，城郊区域进行有序规划，乡镇村企业或转型或关停或融合于入驻的大型企业中，此时，城郊区域的土地进行了大面积扩张，城中村的改造，企业的入驻，都预示着城郊区域土地资源的合理利用，而从发展阶段来看，城郊区域的土地使用数量、空间利用率上随着规划布局随时进行着改变。
2.3土地约束下的现实困境
城郊区域的城市化发展，提升了整个区域的经济发展，但随之而来的衍生问题也必须随着发展需要得到解决。
从空间格局的大变化上，城郊综合部大量征用村民用地，进行城市化建设，这也导致了城郊区域用地不平衡，村民城市化不统一[7]。大部分区域还是“城中村”形态，而“城中村”分布过于零散，农村建设用地布局过于碎片化，无规律可言，导致城乡空间融合难以集中管控，为城市化发展增加了难度。
对于人口流动的体现，经济发展的需求，城郊土地资源急需进行土地整治优化，为城郊综合区域提供更大的发展空间，而原有的产业链也需与发展同步，实现转型突破，避免出现增长难、落后于发展的状态。随着土地价值的不断上升，农民手中土地大量被征用，在经济利益的趋势下，其在土地上进行违法、违章建筑，进而从中获取利益[8]。而农用地在转为非农的过程中，地方政府进行土地征收项目的实施，会出具多征、多占的激励政策，也因此造成了地方政府违规违建情况的发生。面对城郊土地资源的分配，农业用地资源必将被建设用地侵占；而工业用地，分布零散，违法建筑居多；在考虑城郊区域地形、水利等问题时，道路限制也影响了发展，这些问题导致土地集中利用律低，总体布局得不到有力改善，制约了城市化发展的进程。
城郊综合部发展进程中，土地资源污染同样是不可忽视的问题，由于其地处城市是乡村之间的交界处，人口流入大，未开发前，厂房、居民住房房租低廉，非常适合外来人口聚集，也正因为如此，在缺乏管理的同时，原有居民与流动人口对于环境的污染越来越严重，相对于城市建设污水、垃圾的基础设施完善，城郊设施缺乏，导致区域环境脏乱差，没有合理的制约体系，自身乱扔、乱排，使城郊综合部的环境日益严重，而另一重污染，来自工业、企业造成污染，在多重污染下，给土地资源造成了相当程度的损害。因此，需要制定出新的土地使用标准，改变环境问题与土地资源污染问题。
2.4顺应时代发展的土地整治
城郊综合部受到土地约束的问题日益严重，而流入流出人口趋于稳定，经济发展进程速度趋近平缓，第三展业入驻支撑，而土地资源的利用与土地约束的矛盾日渐显现，面对空间布局规划、违章违法建筑的泛滥，环境污染的问题，无不提醒这城郊综合部进行区域综合治理的重要性与发展必要性。
拆除违法建筑、违法用地、违法排污、违法居住、违法经营的建筑，使土地资源按照规划重新建设，为减少建设用地，改善环境污染提供了助力[9]。比如，原有单一产业，按照所处位置，人口聚集情况，改建为综合产业。不符合经济发展，落后于时代占用大量土地的产业，集中整治，要么转型，要么拆除，腾出大量土地，还耕绿化，改善被污染的环境。农用地上的违法建筑、城中村的改造，都可按照改建的方式，将绿化、城市文化、区域特点融入其中，整体改善城郊综合部的土地面貌。
城郊综合部进行区域综合整治后，初步达成了预期效果，从空间布局来看，优化了空间结构，土地合理利用升级，绿化空间增大。另外，拆除改建违法违章建筑，带动了区域经济发展，同时生态环境也得到改善，而土地约束问题同样得到了缓解。从城市发展来讲，城乡空间的融合发展，使城市化进程速度加快，城市空间规划更均匀，区域差异性越来越小，未来发展区域越来越好。
综合整治虽然已经初见成效，但在执行过程中，仍存在很多不足之处。技术手段的应用应该体现在整个土地过程中，但是技术手段目前只运用到了违法用地部分，对于大量的违法建筑吗，还需要大量的人力去排查，没有充分利用高科技与互联网手段，人力成本和时间成本不断加大，对于土地整治质量的进程影响很大[10]。目前，大多数城郊综合部的土地整治都出现了这种追求速度，而忽视了技术运用的问题。而以目前的整治手段来看，一旦整治项目较多，浪费的人力、财力会逐步增多，加到了整治部门的压力，很有可能已整治过的项目又出现违建现象。所以，充分利用技术手段，对整治前的巡检、整治后的核查，都显得尤为重要。
城郊综合部的发展应用与城市进程同步，但，城乡区域往往无法协调同步，大致因素在于城乡目前的管理制度，因其现有制度的管理，城乡土地的使用划分、配备方式、土体管制等方面的缺陷造成了城郊综合部城市化进程的缓慢[11]。而城乡土地关系过于复杂，既有国有土地，又有集体土地，土地问题越发明显。整个城乡土地整治，等于是将以往城乡布局的重新规划，城郊区域按照城市建成区进程速度快，城乡地区进程缓慢。一方面是相应号召规划城郊区域，另一方满，乡村内部对于“拆违”与“拆迁”理解为同一概念，而“拆违”是拆除违章建筑，只负责材料的回收费，村民都理解是“拆迁”，有大额的拆迁款，定义的模糊，耗费了大量的解释周旋时间，导致了城乡土地整治的进度缓慢。所以充分协调城乡规划，加强管理管制办法，是解决城乡土地整治的首要任务。
目前土地整治的主导都是政府主导，政府组织项目的实施，由上而下的进行整治，但也会出现项目问题独断专行，最终结果公众无法满意，在新时代背景下，政府直管的方式还需要完善。而在项目实施后的管理方面，同样存在着问题，整治后的土地出现小面积空地、不规则分布的零星空地，没有得到及时的规划，很容易二次违建的产生，通知对于大面积整治后的土地，只采取围栏式的空翻，浪费了土地空置期的资源。总之，土地整治管理制度的不完善、不健全，影响土地资源的再开发与再利用，进一步完善管理制度刻不容缓。
而对于整个城乡土地规划整治的全过程，公众的参与度过低，在前期普查了解土地资源、违建违造建筑的统计中，以政府为主导，民众只需告知信息即可，仅限任务型参与；整治阶段，会与村民沟通拆除违建适宜，征询拆除意见，同时也对相应的具体补偿进行商谈，这一阶段民众虽有参与，很难将村民意见予以采纳；整治后期的管理阶段，这一阶段的主体参与者即为民众，按照相关管理规定与实施监督办法，防治二次违建重建，民众监督以及意见得到了充分的肯定[12]。从整个整治过程来看，民众的参与度低，目光锁定在经济赔偿上，对于土地整治的定义、相关度依然处于与我无关的状态，没有意识到土地整治后民众本身才是土地使用的受益人，而整个整治过程设计中也缺少民众参与的环节，导致了整治进度缓慢，整治后结果不理想，后续不够完善的现象。
3新时代大都市城郊结合部土地整治的建议
高科技运用已经成为各国各行业运用的首要技术手段，面对土地整治中技术运用较少，可在提升我国科技水平的同时，借鉴国外经验，对技术应用方面进行引导；面对城乡整治协调不同步问题，设立健全的整治管理体制，同时对整治后期的利用做好应对规划并执行；完善整治后期土地空闲期的使用制度与管理，避免二次违建，以及提升土地资源临时利用价值；合理构建公众参与机制，提高工种共享共建意识，将公众参与作为政府官员的考核项，同时多渠道设立公众参与机制，对于公众意见及时反馈，保障公众的参与度，完善整个参与体制。
总结：综上所述，面对城市建设的不断扩张，人口增长快，土地约束等问题，大都市城郊结合部的布局规划，土地资源的整治管理，已成为城市化进程的必经之路，如何解决土地约束下的，资源合理利用与开发，提升城市管理，民众生活质量，是一个不断需要探讨的课题。本文对此进行了分析，借此希望给予城市化进程管理提供一些微薄建议，能够尽些绵薄之力。
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