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有关政府投资建设项目前期工作若干问题探讨

发表时间：2021/6/29 来源：《基层建设》2021年第6期作者：朱建芬

[导读] 摘要：近年来，我国整体社会经济快速发展，国内建设进程不断加深，政府及相关投资建设机构也加大力度对城镇进行现代化建设，以给人们创造更加良好的生活环境以及工作环境。

        广州市从化区公共建设项目代建中心广东广州 510900
        摘要：近年来，我国整体社会经济快速发展，国内建设进程不断加深，政府及相关投资建设机构也加大力度对城镇进行现代化建设，以给人们创造更加良好的生活环境以及工作环境。而在政府投资建设项目时，前期工作作为重要的工作内容之一。前期工作决定了政府投资的方向和项目建设的标准，是整个政府投资项目建设中的重要环节，其涉及内容广泛且复杂。本文作者作为政府投资项目的代建工作者，专门负责项目前期阶段工作，结合实际工作，主要对政府投资项目前期工作存在的相关问题进行了分析，提出一些思考和建议，以作参考。
        关键词：政府投资；建设项目；前期工作
        一、引言
        项目前期工作指的是在项目的提出和计划实施过程之前的一整套工作，其中包括决策阶段管理、设计管理、报建报批管理、招标合同及造价管理等。如果项目前期工作做得好的话，可以大大缩短整个项目的进程，使得建设项目能够提前实施运行，为国家的经济做出巨大的贡献。为了有效推动政府性投资项目在前期的工作推进，要尽可能做到不走回头路且少做无用功，为了提高前期工作的质量，对前期项目工作的强化是必不可少的。
        二、政府投资建设项目前期工作中常见的问题及原因
        2.1项目实际投资超立项总投资。
        项目立项阶段初期，由于不重视项目建议书或可行性研究报告的编制，经常出现项目建议书或者可行性研究报告深度不够，勘察工作的不细致导致勘察成果不能满足施工图设计要求，项目投资估算缺项、漏项等情况，这就导致项目实际推进过程中，实际投资超出已批准的立项总投资金额，从而致使项目停滞或流产等。例如，在本文作者负责的一个派出所项目，由于业主单位在项目立项阶段并没有组织专业的可研编制单位编制可行性研究报告书，而是自己编制了比较粗糙的项目建议书，后经发改局批准立项。但在项目实际推进过程中，由于项目建议书的深度不够和投资估算的缺项漏项，导致设计方案的概算严重超出立项的总投资金额，项目停滞不前，最后业主单位需组织可研编制单位根据实际情况重新编制项目可行性研究报告书，向相关部门追加资金，或面临重新立项的局面。
        2.2项目前期工作推进过程中，没有进行很好的造价控制管理，导致项目概算超出立项总投资。
        2.3建设（管理）单位对政府投资项目的各项审批流程不熟悉，导致项目前期工作周期长，难以推进，耽误项目实施建设。由于近年来各个职能部门都加大了对政府投资项目的审批流程改革，不断优化简化流程，政策可谓“日新月异”。作为项目建设（管理）单位，如果不能熟悉掌握好每个流程，就会拖慢了项目前期工作的推进。
        2.4项目周边市政道路、配套等建设不同步，影响项目的推进。
        在我们负责代建的过程中，有些项目选址为新征地块，用地范围为项目规划地界，周边已规划市政道路项目短时间内并没有计划实施建设，甚至周边项目用地未纳入土地征收计划，这使得项目与周边市政道路及地块不能实施同步建设，不但影响了项目前期工作的推进，甚至还会影响到项目日后施工接驳外围管线、开设外围施工通道等各项工作，影响整个项目的顺利落地建设。
        以作者负责的中医医院迁建工程项目为例，项目地块现状为坡地，地块一侧现状为国道，一侧为规划的城市主干道延长线。中医医院迁建工程平面图见图1：

        由于各种原因，规划的城市主干道延长线在短时间内不会实施建设，周边地块为新征地块，短期内也不会开发建设。这个现状情况，不能满足医院关于设置两个出入口的设计规范及规划验收等要求，从而导致项目在方案设计阶段就面临巨大问题，影响项目前期工作的推进。
        三、政府投资建设项目前期工作的思考及建议
        3.1重视建设项目的立项阶段，加强研究报告的可行性；重视前期现场勘察，合理优化项目设计方案。
        项目建议书或项目可行性研究报告，可以说是投资决策的重要依据。避免项目的决策阶段只是流于形式，直接影响到项目下一步的正常开展，应该重视项目建议书或可行性研究报告书的编制。
        组织编制项目建议书或可行性研究报告的时候，应该尽量避免编制依据不足和内容缺失、投资估算缺项、漏项等的情况，编制人员应该对项目建设规模进行深入的论述，对项目的建设工程方案分析比较等。
        另外，前期的现场勘查不够深入，造成项目的可行性的质量不高，项目的可行性研究的深度不够。同时，相关设计人员对现场的自然情况不是很熟悉，影响设计方案质量，从而导致建设方案在建设过程中与现场地形的结合不紧密，甚至在建设实施过程中严重的影响了施工的进程。因此，在可行性研究报告编制的同时，也应该重视前期现场勘察。准确的地质资料和现场情况的充分查看及了解对于项目建议书或可行性研究报告书的编制是十分重要的。
        3.2做好造价控制管理，防止概算超立项总投资。
        按照政府投资项目投资管理相关通知的要求，“政府投资项目总投资金额经过发改批复之后，项目建设就应当严格按照批准的计划进行建设，防止超计划建设，建设内容和建设规模原则上不得超过立项批复的范围”。这就是我们俗话所说的，项目建设总投资金额必须“包得住”。因此，在前期工作推进过程中，必须做好造价控制。首先，在方案设计阶段，务必要求设计单位进行限额设计。其次，在概算编制过程中，概算编制单位与设计单位充分对接，确保不出现缺项漏项情况。另外，概算编制还要考虑到材料、人工等市场价格的变动，对项目造价的影响。
        3.3熟悉各项审批流程，积极沟通相关部门，建设项目成本管理。
        复杂的前期审批流程是前期管理中的一个主要问题，其中包含着许多不确定性。如我区住房和城乡建设局最近就对政府投资工程建设项目建设方案联审决策出了新的实施细则，其中实行联合评审和联审决策的项目工程费估算金额要求较2019年就发生比较大的变化，由原来项目工程费估算超过3000万元（含3000万元）需要提请区联审决策委员会进行决策，提高到项目工程费估算超过1亿元（不含1亿元）。由此可见，各个职能部门的审批流程和审批制度不断的更新、细化和优化。为项目前期工作顺利的推进，必须熟悉掌握好每个流程，随时更新审批流程，这样就会少走弯路。另外，还需要积极与各职能部门沟通。一个良好的沟通过程可以缩短审批时间，使错误在第一时间得到处理。
        3.4积极促成项目周边配套建设，确保项目有序推进。
        当项目建设与周边市政道路、地块等配套建设不同步时，可积极促成周边配套的建设，争取达到双赢的局面。
        以上文提到的中医医院迁建工程项目为例，此项目属于区级重点民生工程，为缓解区内业务用房紧张等问题，提高区内医疗卫生综合服务能力，满足市民多层次医疗需求，项目实施建设刻不容缓。因此，得到了区委区政府的高度重视。
        为了顺利推进项目，我们一方面向区委区政府提交周边规划的主干道延长线加快实施的请求，希望能在政府层面上统筹安排项目周边配套建设。但是由于政府决策到实施落实需要一段相当长的时间，为了加快项目推进。我们另一方面，在组织设计单位进行方案设计时，我们反复推敲，减少这个因素对项目的影响，从中得到解决方案。首先在长远角度考虑，项目的主入口设置在临近规划的主干道延长线上，次入口则设置在现有国道边上，并加大次入口的规模，在周边地块及规划城市主干道延长线未建设动工的情况下，次入口作为短期内项目的主入口。另外，通过与周边地块协商，设置一条临时路，方便医院污物或其他车辆的出入，整体完善医院的使用功能。
        四、结论
        由上可见，对政府投资建设项目而言，前期工作的重要性不言而喻。提高对政府投资项目前期工作的认识，加强前期工作的各项管理，不仅能有效推进项目前期工作的效率，提高项目投资效益，而且对促进政府投资的引领作用，公共资源的合理配置具有重要意义。
        参考文献：
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        [2]关于政府投资工程建设前期面临的问题及对策探讨[J]. 王方超.山东工业技术，2019（16）
        [3]政府投资建筑项目前期管理工作难点和应对措施[J]. 朱俊铭.建筑实践，2019（12）
        [4]刘晓渡.谈政府投资建设项目管理存在的问题与对策[J].工程造价管理，2008（1）.
        [5]徐静.浅论政府投资工程项目前期管理[J].浙江建筑，2011（09）.
        [6]卢丽文.加强政府投资项目前期管理工作的思考[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2010（10）.