张娟
雅克设计有限公司 海南 海口 570105
摘要：新冠疫情的全球肆虐，给我们城市的发展和健康再次敲响警钟。棚户区作为人民群众的城市生活家园，所带来的人口密度高 、交通拥挤、 居住条件恶劣等问题严重威胁着棚户区居民的健康。本文从健康社区与城市治理的关系出发，以坡博坡巷村棚户区改造为实践，进行以健康社区为导向的城市空间规划设计，从建设美好生活圈、土地混合使用、补充和完善公共服务设施，引导人们健康生活方式等空间入手，提出健康社区建设对城市治理的重要性，强化社区治理等规划建议，将健康社区真正融于城市治理建设中。
关键词： 健康社区 ；城市治理 ；规划
城市规划肩负新时期治国理政的重要使命。尤其新冠肺炎疫情爆发以来，健康城市规划再次引起人们的广泛关注和热烈探讨。当今世界正经历百年未有之大变局，我国的发展环境也经历着深刻变化。2017年中共中央国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，2020年出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，人们对于社区生活空间及城市治理的关注前所未有地提升。习近平总书记在十九大报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” 因此，我们需要深刻认识到我国社会主要矛盾变化所带来的新需求，转变城市规划理念，以人为导向，关注人的需求，注重生活品质的提升，重视生活空间的营造。
1.城市治理与健康社区
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化治理的核心即建立政府、市场、社会共同参与、共同作用下的社会管理模式。社区作为人们的日常生活空间，是落实健康城市战略、城市治理的基本单元。尤其在抗击新冠疫情的全球行动中，社区在应对公共危机、提升城市韧性、营造健康城市方面有重要价值。在全球抗击新冠疫情的背景下，健康社区的营造成为城市治理的重要手段和途径，成为提升城市治理能力的重要内容。
中国社会经济和城市发展已由高速增长阶段转向高质量均衡发展阶段，无论是从愿景和价值目标来说，还是从政策设计和治理方式来看，城市规划都应把让人民群众获得美好生活的基本要素放在核心位置。在《居住区设计规范（2018）》中提出了生活圈的概念，并对5分钟生活圈、10分钟生活圈、15分钟生活圈内的设施安排做出了规定。上海在迈向卓越的全球城市的目标下，将打造15分钟社区生活圈作为提升城市竞争力的重要举措之一，围绕以人为本的发展理念和社区治理的工作方式两大核心，提出以15分钟社区生活圈作为营造社区生活的基本单元，在居民步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台，在实施途径方面凸显存量用地提升与更新的特征；体现了上海作为特大城市精细化管理背景下打造社区生活圈的全视角理解。
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表2：上海15分钟社区生活圈（来源：15分钟社区生活圈规划导则（试行））
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图2：上海15分钟社区设施服务圈示意（来源：15分钟社区生活圈规划导则（试行））
2.城市治理背景下的健康社区规划要求
城市规划致力于化解城市矛盾与危机，为在城市发展中维持公共生活的空间秩序而作的空间安排，为创造美好生活提供解决方案。19世纪末，工业革命和快速城市化带来城市问题的激增，卫生供水交通住房等领域的状况极度恶化，在欧洲和北美的许多城市，工人集聚在卫生条件极差的租屋内。进入20世纪后，伴随着社会经济的发展，城市问题与矛盾层出不穷，城市规划始终以增进公共利益为基本方针。因此，健康城市规划以人为目的，以健康社区营造、满足最基层的生活服务为目标，实现空间治理，保证所有居民都能够方便地享用健康住房、教育、商业和休闲等设施，兼顾所有居民的需求，包括因年龄、性别、种族、宗教、残疾和收入等因素而产生的特殊需求，创造安全健康和富有魅力的居住地。
城市治理一定要回归城市治理的基本单元。社区是城市生命体的核心基本单元，是人类架构未来城市安全的基本单元，我们要对社区的各项功能进行精细布局，满足居民及时的需求响应。如《河北雄安新区雄东片区控制性详细规划》中社区大约以服务半径为1公里的范围，面积在3平方公里左右。配置的公共服务设施有医疗卫生设施、养老设施、文化设施、健身设施、公共管理设施、便民设施、社会保障设施、社区商业中心、初中等。
尤其是新冠疫情期间，社区是提供疫情期间预防、隔离、治疗和援助的最小城市治理单元，我们需要从空间规划角度帮助居民就近解决就学、游戏、求医、购物、休闲健身、养老等基本生活需求，以人民为中心，构造人民群众美好生活圈。因此健康社区规划要更加注重疫情应急治理体系的构建，强化城市网格化治理能力。
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图3：雄安新区社区级公共服务设施规划图（来源：河北雄安新区雄东片区控制性详细规划）
3.基于城市治理的健康社区规划实践
社区作为城市治理的基本空间单元，我们基于健康城市理念下的城市老旧小区改造、棚户区改造、老旧社区更新等都是健康社区规划实践的重要组成部分，以促进居民健康为首要目标，以满足人民对美好生活的向往，围绕城市功能优化、空间品质提升、公共产品完善、人居环境改善、历史文化复兴等开展问题诊断，提出功能优化和环境品质的提升目标，将社区打造成生态宜居、富有活力、生活友好的人居环境，最终促进城市和人的可持续健康发展。
本文所涉及的坡博村、坡巷村位于城市中心区，周边高楼林立，规划区内建筑质量参差不齐，一类建筑占比不到50%，与周边环境不和谐明显。现状毛容积率达2.3，建筑密度高达49.7%，火灾隐患严重，其中居住用地占比达76.61%，居住建筑占比高达84%，住区特性明显，居住用地中村庄居住用地占比达66.90%。且棚改区内部道路4-7米的巷道偏狭窄、拥堵、曲折难行，与外围交通联系不畅，与所在片区的道路交通不成体系。周边公共基础设施配套不完善，主要体现在教育设施配套不足，市政积水严重。
针对以上现状问题，以解决现实问题为切入点，完善社区商业及配套功能、提升居住小区品质、塑造人居环境为主要目标，鼓励发展配套绿色基础设施和文化设施，控制低端商业发展打造高品质健康生活区。
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图4：坡博村、坡巷村现状航拍 图5：坡博村、坡巷村棚户区地面高程及积水现状
3.1 以棚户区改造促进用地混合
简·雅各布斯曾将功能混合作为城市产生多样性的重要因素之一 。同时研究表明，增大城市街区的功能混合程度，能够有效提高市民的日常锻炼时间和次数，降低肥胖症的可能性。因此，我们在规划设计时可尽量采用混合型用地，一个地块中将住宅、办公、商业等功能进行混合，拉近居住区与公园等地的距离，加强居民锻炼的可能性和积极性，培养居民日常锻炼的习惯，有益于居民的健康。
本次规划在尊重权属及现状建设的基础上，根据棚改范围及城市路网的衔接要求，对用地与功能进行了进一步的梳理和完善。整体布局在总体定位指导下，对符合片区发展的已建设区给予了保留，对有条件建设区我们提出了“小聚合，大开放”的规划理念，结合居住可兼容部分商业的技术规定，增加了商业商务住宅混合用地、住宅商业混合用地、行政办公住宅混合用地，将商业由沿街转变为用地内的社区商业，形成片区集中商业，从而将居住组团的人流导入组团内部，将现状分散的商业商务、公共服务设施聚合，通过连续的居住区街巷通廊，打造具有活力的开放式社区。
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图6：坡博村、坡巷村棚改用地规划图
3.2 完善公共服务设施配套
本次棚改规划用地布局不仅较好地延续了南海大道沿街的商业业态，同时建议将该商业用地建设涵盖城市综合商业、SOHO公寓办公、健康医疗等多功能多产业引导，形成沿海南大道的大型综合商业核心。提供多产业、多功能发展，在实现城市业态规模化、集聚化发展的同时，将有效解决片区各阶层居民就近就业问题。通过区域中小学用地分析和区域及棚改区人口测算，在控规的基础上增加中小学用地。
3.3引导健康生活方式
社区生活圈的规划与实施是最基层的生活服务与空间治理行动。我们本次规划通过对棚户区的改造，从社区卫生整治、垃圾分类处理等人居环境进行改善，同时通过空间上补足绿地、中小学、社区商业、日间照料中心等公共服务设施，合理规划布局，引导社区居民亲近自然，打造15分钟美好生活圈。同时合理组织社区人流、车流，结合社区生态环境资源建设绿色慢行设施，营造步行空间环境，合理安排社区停车空间。同时关注儿童游乐及适老化需求，提供儿童游乐设施空间及适老化的无障碍设施。
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图8：坡博村、坡巷村棚改公共服务设施规划图
4.结语
一般城市社会治理组织层级包括市、区、街道、社区四级,社区是与人民群众美好生活关系最为密切的基层治理单元。从现状来看，目前社区治理仍存在短板和不足，公共服务设施存在不完善或分配不均等问题，尤其经历了新冠疫情大考之后，发现社区医疗服务体系的构建一直是我国医疗体系中的短板。我们从城市治理的角度需要加强补充和完善社区公共服务设施，加强对社区服务设施的合理分配，不仅在医疗服务设施，也要在文化、教育、体育、商业、养老福利等公共服务设施上从空间上引导资源的流动，关注社区内人群的空间需求，与此同时，以棚户区和老旧小区自身需求为推动力，以社区居民为主要参与者，以公众参与、社区自治和多方合作为基础，充分发挥社区的自组织功能，加强社区参与、培育互助与自治精神，从而为提高社区治理能力提供更全面、更坚实的基础。
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