刘鹏
北京建筑大学，北京 100044
摘要：随着城市轨道交通建设工程规模的增长，安全质量政府监管的压力越来越大。本文辨识了影响监管有效性的因素，通过问卷调查的方式获取行业内各类参建单位相关专家的打分，运用层次分析法建立指标评价体系，分析出影响监管有效性的三类因素，为监管部门提高监管有效性提供了建议。
关键词：城市轨道交通；建设工程；安全质量；监管有效性
随着全国40余个城市大规模建设轨道交通，近几年轨道交通建设工程安全质量事故时有发生，如2018年2月7日佛山市轨道交通2号线盾构透水事故造成12人死亡；2019年5月27日青岛地铁4号线突水突泥事故造成5人死亡；2019年12月1日广州轨道交通11号线地面塌陷致3人遇难。这些事故引起了强烈的社会舆论，给人民群众生命财产安全带来了极大的损失。城市轨道交通建设工程安全质量与百姓密切相关，每发生一起事故都会对家庭带来难以挽回的灾难，也会对周边建筑物造成严重损坏，引起负面的社会影响。因此，站在代表社会大众和公共利益的政府层面，针对城市轨道交通建设工程安全质量，需要研究影响工程安全质量政府监管有效性的因素，以此有针对性的来加强政府监管，提高政府监管的有效性。
1城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性影响因素辨识
影响城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的因素有很多，笔者通过积累的多年工作经验，广泛的查阅相关文献资料，总结了城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的五方面影响因素，包括监管的依据是否充分，监管制度是否适应监管现实，监管人员能否胜任监管职责，监管方式是否全面完整，监管手段能否发挥应有的作用等。
1.1监管依据
城市轨道交通建设工安全质量政府监管的依据主要有国家出台的法律法规、地方政府出台的地方性法规和规章、建设领域的各种规范、标准以及设计图纸和施工方案等。
法律、行政法规和部门规章：包括《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》等。
地方性法规和政府规章：不少修建轨道交通的城市出台了相关的地方性法规、政府规章和一般的政策性文件，如《成都市城市轨道交通管理条例》、《青岛市轨道交通条例》、《上海市轨道交通管理条例》等。
规范标准：城市轨道交通建设工程中的混凝土结构、防水工程、施工安全、施工监测等相关的设计、施工、验收规范和标准也是影响监管有效性的因素。
设计要求：设计单位出具的设计图纸和设计说明等设计要求也是监管的依据，设立合理、符合规范强制性条款的设计师加强监管有效性的有力帮助。
施工方案：施工单位编制的施工方案也是监管的依据。在具体监管过程中，主要考察施工单位是否按照施工方案的要求进行施工。
1.2监管体系
监管体制：指城市轨道交通建设工程安全质量各政府监管部门职责的划分，各地安全质量监督机构单位性质和人员身份，监督人员配备比例等。
监管机制：指各监管部门组织机构内部实施监管的过程和方式。
1.3监管人员
监管人员效能：监管人员是安全质量监管的执行者，其个人专业素养和道德素质直接影响了监管的有效性。
激励约束制度：合理的正向激励和适当的负向激励能有效提高监管人员的积极性，并遏制其滥用私权的可能。
1.4监管方式
日常抽查：监管人员在开工前和工程施工过程中，按照计划开展日常的安全和质量抽查。
专项检查：针对某一类施工工法的工程开展专业的、特定的监督执法检查。
双随机检查：监管人员在监督抽查中，随机抽取检查对象，随机选择执法检查人员，抽查情况和查处结果向社会及时公开的一种监管模式。
标准化考评：对项目每年开展工程安全质量标准化考评，可以推动和提高监管的有效性。
政府购买服务：充分利用市场化社会购买服务的方式，弥补政府监管的不足和盲区。
社会监督：让媒体和社会大众广泛参与轨道交通建设工程的监督管理。
1.5监管手段
安全监督：政府监管部门依据有关法律法规，对工程的建设、施工、监理等单位及人员履行安全生产职责，执行法律、法规、规章、制度及工程建设强制性标准等情况实施抽查并对违法违规行为进行处理。
质量监督：政府监管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和建设、施工、监理等单位和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。
行政处理：行政处理一般指责令改正，包括责令立即改正和责令限期改正，是指责任单位违反建设工程法律、法规、规章，被给予的必须纠正其违法违规行为的一种行政措施。
简易处罚：违法事实确凿并有法定依据，对个人罚款五十元以下、对单位罚款一千元以下的行政处罚，可以在当场作出处罚决定，简易处罚实施便捷。
一般处罚：是指比较严重的违反了规范标准的强制性条款、违法法律法规禁止性规定、造成较大的安全质量隐患的行为，案件调查时间较长，证据较多，震慑力也较大。
通报批评：会对被监管单位造成较大的社会舆论压力。通过召开通报大会或通过发布情况通报，将责任单位的违法违规行为进行公示，均会产生较好的监管效果。
记分处理：对于施工现场发现的违法违规行为达到扣除责任单位信用分，而信用分数降低到一定程度时，责任单位就无法在本区域进行招投标活动。是监管机构实施有效监管最重要的抓手之一。
差别化监管：对于发生了事故的责任单位，监管机构一般会对该责任单位在本行政区域内的所有标段实施差别化监管。具体手段包括加大监督抽查的频次，针对发生事故的原因进行深层次检查等。
2城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价体系
2.1评价指标体系构建
通过上述影响因素的辨识，设置城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价体系为目标层，监管依据、监管体系、监管人员、监管方式、监管手段等五个为准则层，然后在指标层设置了安全监督、质量监督、行政处理、简易处罚、一般处罚等二十三指标，可以构建评价指标体系如下图。
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2.2确定各项指标权重
使用AHP层次分析法来分析各项指标的权重，首先构造判断矩阵A，经过两两比较（9度打分法）后得到正互反矩阵；通过和积法求出最大特征根λmax所对应的特征向量W，归一化后，得到各评价因素的权重向量；通过一致性检验后，计算出层次结构中的单个元素对于目标层和和其上层元素关联程度，即层次总排序。
本人向城市轨道交通建设工程行业施工单位、监理单位等各参建单位相关专家发放问卷进行调查，共回收有效问卷37份。
经过对专家的调查问卷的分析计算，将各位专家准则层的权重和指标层的权重分别取其平均值，可以得到准则层的权重和指标层在本层级的同级权重，然后将指标层本层级的同级权重与准则层的权重进行乘积，得出指标层在全局范围内的权重，具体结果见表1。
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表1 城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价指标体系权重
3城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性影响因素分析
根据上表，可以评估准则层及指标层各指标对城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性的影响和重要程度。
在准则层，监管依据的权重最高，监管体系和监管人员次之，专家认为对城市轨道交通建设工程安全质量建章立制、体系建设、人员效能提升等方面，是监管有效性的比较重要的组成部分。
在指标层，通过分析各项指标在全局权重的排名，得出各项指标对城市轨道交通建设工程安全质量政府监管有效性评价体系的影响程度，可以分为三类，第一类是占全局权重5%以上的，有监管人员效能、监管体制、安全监督、质量监督、日常抽查、行政处理；第二类是占全局权重5%~3%的，有专项检查、激励约束制度、法律行政法规、地方性法规、监管机制、双随机检查、一般处罚、简易处罚、记分处理；第三类是占全局权重小于3%的，有标准化考评、政府购买服务、通报批评、差别化监管、规范标准、设计要求、社会监督、施工方案。
因此，政府监管部门提高监管有效性，首先需要突出关注主要影响因素，即第一类指标，着力提升监管人员效能，加强监管体制建设，按照规定充分发挥安全监督和质量监督的作用，加大日常抽查力度，继续保持行政处理（责令改正）的监管态势等。其次需要重视重要影响因素，即第二类指标，完善各项监管依据，加强各类监督检查力度，制定合理激励约束制度，实施适当的行政处罚等。第三需要不放松一般影响因素，即第三类指标，继续推进标准化考评，持续改进政府购买服务和社会监督，督促设计施工单位编制合理的设计图纸和施工方案，运用好通报批评和差别化监管手段，起草制定城市轨道交通建设工程行业的规范标准等。