张程梅
布尔津县质量与计量检测所 新疆阿勒泰836600
摘要：“局队合一”改革是行政执法部门降低执法水平、提高执法效率、落实执法责任的新型执法模式。针对基层局普遍存在的人力资源不足、监管任务重、案件处理质量下降等问题，探索实践“局队合一”的具体实现形式，通过业务部门办案、简化办案程序、建立激励机制等方式推进“局队合一”执法体制改革，有效提高监管效率。
关键词：“局队合一”；市场监管；执法改革；监管效能
一、县级局行政执法的现状
（一）执法综合性和专业性之间的矛盾较为突出
经过几轮改革，县(区)级市场监管局的监管执法范围有所扩大。市场监督管理部门整合了工商、质检、食品、药品、知识产权等领域的职能，部分省市还整合了商业、价格、盐业监管等职能，监管领域更广。体现在权力清单上，有1000多项行政处罚权，市场监管执法从专业执法转向综合执法，有助于明确责任，提高效率。但是，由于执法范围的扩大，执法涉及的法律法规成倍增加，执法人员更难准确适用法律法规，导致执法质量下降，监管弱化。此外，执法的一些小领域被边缘化。比如盐的违法案件，往往因为价值小，调查程序复杂而被忽略。
(二)新的执法环境对市场监管部门提出了新的要求
随着我国全面依法治国战略的逐步推进，对行政执法的要求越来越高。依法行政、合理行政、文明执法是市场监管的基本要求。社会对执法程序的合法性、法律适用的准确性和自由裁量权的合理性提出了比以往更高的要求。依靠传统执法模式和手段难以适应新的执法形势。近年来，办理案件中申请听证、复议和行政诉讼的比例逐年上升，一些专业造假者频频复议和诉讼。纪委、司法局、检察院对市场监管的监督力度也在加大，不少地方政府出台了行政案件失败查处机制。对不当处理案件、法院确认为非法的案件等追究责任并不少见。
(三)一线执法人员素质和数量有待提高
机构改革后，监管职能和执法范围大大增加，但人力资源却减少了。第一，裁员。几个部门合并后，编制机构批准的监事人数没有直线重叠，而是大幅减少；第二，年轻公务员流失严重。市场监管部门公务员属于行政执法公务员，晋升途径狭窄，缺乏必要的激励机制。一部分年轻有为的公务员通过调动、辞职等方式离开市场监管队伍，人员老龄化加剧。据笔者不完全统计，我国大部分省市，如江苏、山东、浙江等县(市)现有的市场监管局执法人员平均年龄在45岁以上，有的接近50岁。
二、“局队一体化”模式是解决当前问题的改革方向之一
(一)"团队和局的统一"概念
“局队合一”是一种能够适应大多数行政执法部门的新型执法模式，并不限于市场监管领域。虽然《关于贯彻深化市场监管综合行政执法改革指导意见的通知》等相关文件中提到了“局队合一”，但到目前为止，在改革文件或学术理论中还没有“局队合一”的详细概念和具体做法。笔者在认真研究了相关文献，考察了部分市场监管局的执法模式后，认为市场监管部门的“局队合一”是指整合市场监管部门的办案资源，统筹全局对市场主体进行监管的执法模式，目的是提高执法水平，促进执法力量的下沉。笔者认为，“局队合一”改革的原因是为了解决执法层级过多、人员冗余、效率低下的问题；另一方面，是强化领导小组的行政执法主体责任。
(二)主体结构
目前“局队合一”的具体操作架构尚未建立，也没有相关文件提供详细说明。《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》仅笼统地指出“县(市、区)市场监管局普遍实行局队合一制，各地可根据实际情况探索具体实施形式。
”在实践中，虽然列举了一些地方综合执法大队，但组织结构和运行机制并无本质区别。
将政府职能部门纳入综合执法大队，强化领导班子成员执法责任制，突出部门办案职能。这是一种不同于以往的新型行政执法结构。其主要目的是利用业务部门的专业技能，提高办案质量和效率，减轻乡镇(街道)分支机构办案压力。
(三)运行机制
一是案例管理有机统一。所有案件以县(区)市场监管局的名义一级统一执行，案件线索由稽查部门统一管理，行政处罚自由裁量权标准统一定级，一般程序案件由法规部门统一审查，案卷格式统一。整体行政执法已成为少层次、高效率、严控的有机整体。第二，案件流程简单高效。复杂的程序和档案是制约办案效率的主要因素之一，尤其是在人力资源不足的情况下。运用互联网思维、跨境思维、创新思维和法律思维，在利用市场监管总局案件管理平台实施案件信息化管理的基础上，科学设计办案流程和办案文书，使办案流程尽可能简便；将常用的办案步骤和文书制作成统一格式的模板，实施办案模板工程，规范和规范工作，减少制作档案的工作量；投入资金，建立执法全过程智能监管平台和备案平台，利用现代技术，使案件处理流程化、高效化、可追溯化。
三、案例考核奖优罚劣。采取科学有效的激励措施，努力建设一支积极向上、高素质的执法队伍。一方面，制定科学、透明、公正的考核标准，通过民主考核、案例考核、绩效考核等方式，加强对行政执法的监督和考核；另一方面，注重案例考核结果的应用，将考核结果与年终考评、干部提拔使用、物质奖励相结合，激发执法人员的荣誉感、责任感和使命感，形成人人会办案、人人会办案的良好执法氛围。
三、实施“局队合一”执法体制改革的成效
(一)减轻基层支行的工作压力
在传统的县级局行政执法框架下，镇(街道)基层分局(室)不仅承担食品安全、特种设备安全、消费者权益保护等日常监管职责，还办理各类行政处罚案件，配合区政府开展日常检查和联合执法，任务十分繁重。由于缺乏人力资源，他们在工作中经常看不到一件事和另一件事。实行“局队合一”后，政府综合执法中队承担了大部分执法工作，基层分局办理行政处罚案件的任务大大减少，从而有更多的时间和精力从事日常检查监督。“局队合一”改革实施后，基层分局承办案件数量减少35%以上，罚没金额减少40%以上，日常检查监督工作量比重明显增加。
(二)促进行政执法专业化发展
政府执法中队的主要人员是政府各业务部门的人员，对各自部门的业务非常熟悉，在自己业务范围内办案有天然优势。无论是违法行为的发现、违法行为的认定，还是案件发生后的规制，都能准确把握，促进了行政执法的专业化。由于赋予了该部门处理案件的权力，激发了该部门处理案件的潜力，挖掘了一些被一线执法人员长期忽视的新型案件和案件，从而显著提高了案件处理的质量和效率。据统计，案件法律审查一次性通过率从过去的不到20%上升到现在的40%以上，案件平均值上升了30%以上。
(三)防范执法人员的廉政风险
在“局队合一”的执法模式下，中队可以跨辖区分支机构(处室)办案，改变了分支机构长期以来在本辖区闭门办案的局面。这是对传统执法模式的极大改进。改革前，分局在自己辖区内办理案件。因为熟悉管理对象，案件不成立，处罚异常轻，裁量随意。改革后，政府机构和分支机构的中队在办案过程中，不仅相互配合，相互学习，而且相互监督制约，共同进步，同时大大减少了非常设案件、法律适用不准确、自由裁量权不合理等案件，降低执法人员的廉政风险。
(四)确保推进乡镇执法改革
目前，乡镇综合执法改革正在有序推进。在改革中，如何调整县级市场监管局的职能范围、执法领域和执法模式，是一个值得深入探讨的问题。“局队合一”改革可以为乡镇综合执法改革顺利推进创造条件，进一步强化县级市场监管部门在综合执法改革中的监管职能。
参考文献：
[1]中国共产党十八届三中全会公报发布(全文) [EB/OL].新华社，（2013-11-14）[2015-11-05].
[2]李江萍，邰鹏峰，刘思弘﹒浦东“四合一”市场监管模式的问题与优化[J]﹒浦东开发，2015,（3）.