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摘要：国土空间规划的专项规划体系包括区域性专项规划和行业性专项规划，应当在“深入分析整体性、结构性、层次性、开放性”的基础上，编制城市地区专项规划。无形融合则是强调传统城市规划综合性、全局性管控职能在国土空间规划体系中的落实，认为原城市规划体系应当以整体性的方式，融入到国土空间规划体系相对应的不同层次中。无形融合在操作方式上一般会提议设立分区规划，并且把城镇开发边界内的分区规划作为城市规划在市县国土空间规划中的替代形式。本文对国土空间规划体系下的城市规划传承与融合进行探讨。
关键词：国土空间规划；城市规划；融合
1城市规划加速构建国土空间规划体系
从空间管控公共政策意义上讲，国土空间规划体系的建立，也是城市规划自身发展和自我完善的需求。城市规划的目标构建能力是国土空间规划成形的基石。传统城市规划具有鲜明的蓝图导向和丰富的方法论经验，所谓“规划是龙头”，是对城市规划职能的通俗注解。1930年代柯布西埃在《光辉城市》中认为“田园城市只是前机器时代的一个迷梦”，主张要借助工程和技术方法提高城市密度，改善居住环境，缩小城市空间规模，彻底改造城市道路和交通系统。柯布西埃的城市模型是在90年前的科学与工程技术条件下对现代城市空间发展的预测，也反映了未来超大城市的视角和场景，是对城市空间治理能力的超前背书。在20和21世纪之交发展起来的“精明增长”理论，主张控制城市蔓延，认为应当划定城市增长的边界，提升城市空间的保障功能，保护农业和生态空间。20世纪后期全球城市发展的经验证明，现代科学和工程技术大大提高了城市空间的承载力，现代城市及城市规划也具有在其内部空间解决传统城市问题的能力和潜力。城市规划的这一能力促使其从工程技术逐步演变为公共政策，又在资源环境承载力背景下，加速推进了国土空间规划体系的构建。
2城市规划要有适应国土空间规划体系的理论方法
2.1约束和重塑：城市规划的“去战略化”
在国土空间规划体系框架内，城市规划要以城市空间范畴的行政管理和公共政策为主轴，传导和实施国家和区域战略，在资源环境承载力约束和区域平衡条件限制下，重塑城市规划的职能、技术和方法论体系。这是城市规划丢下传统包袱，轻装上阵，务实发展的“去战略化”过程。传统城市总体规划的战略性、综合性职能可以分为两类，一类是与区域统筹发展和资源环境条件相关的职能，如城市性质、人口与用地规模、对外交通等，这些职能不光关乎某一个城市，应当充分对接上级国土空间规划关于资源与环境承载力的要求以及实施区域统筹、城乡统筹等所必需的指导、管控和约束，要和生态红线、基本农田保护、建设用地总规模一同在国土空间总体规划中确定，并报省级政府乃至国务院审批；另一类则是在城市空间内部与城市自身相关的综合职能，如功能分区、道路交通、基础设施和景观风貌保护等，这些属于地方事权，应当由城市规划分项确定，并由市政府审批。如图1所示。
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图1传统城市规划综合性职能融合示意
2.2城市规划与市场机制的衔接
国土空间规划必须强调规划与资源的连接。规划是手段和方法，资源是受体和对象，两者的连接是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。规划对空间资源配置干预的手法灵活多样，例如功能分区与用地性质管制、容量控制、公共利益优先保护、建设用地供应计划、规划统筹的政策机制等，反映出我国的城市规划明显带有计划经济体制的基因传承。我国在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，先后提出过“坚持计划经济为主，市场调节为辅”(1982年)，“积极发展社会主义的有计划商品经济，实行计划经济与市场调节相结合”(1990年)，“计划和市场都是经济手段”(1992年)，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”(2012年)等论述，也映射了我国城市规划公共政策的发展历程。城市规划反映国家和政府意志，是与市场相对立的并行机制。正如经济领域的新凯恩斯主义一样，在城市空间开发领域同样需要用规划手段对市场机制进行干预，这是城市规划存在具有必要性的鲜明佐证。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置的干预，最终都要依靠与市场机制的协调来实现。城市规划对空间活动的干预，可能比新凯恩斯主义对经济活动的干预更直接、更强力。而在市场失灵的情形下维护城市空间管制秩序，是城市规划的职能底线。因此，城市规划要充分研究公共政策与市场机制的关系，应当建立起规划与市场相辅相成的协作机制，充分尊重物权关系。各层次城市规划在编制和实施中，都应当建立市场干预的实施和评估机制。
2.3城市规划要实施技术体系的重构
城市规划技术体系的重构，是指将传统城市规划切分为行政和技术两个相互依存的板块，实现规划行政与专业技术的相对分离，并在此前提下完善对技术板块运作的管理。技术板块是城市规划与现代科学技术的接口，不断进步的技术是城市规划最活跃的尖端和前沿。城市规划的技术设计要综合考虑公共政策、市场调节、市民需要、物质环境、工程条件等因素，做好城市的功能组织、空间构建和要素安排，保障人们在城市中生产、生活、安全的需求，以及城市自身的效率和成长。但是长期以来，我国的城市规划行政职能和专业技术高度融合，边界不清，致使规划行政管理中广泛存在技术超载的问题，进而导致技术行为干扰规划行政决策和公共参与，影响了规划公共政策执行的效率和效力。国家治理方略和公共政策是规划行政板块职能定义的边界，城市规划的技术体系要紧紧跟踪并服务于行政职能的运行，但不属于政府管理和公共政策范畴的空间设计类成果，就不应当再视作规划，正如修建性详细规划已逐渐淡出传统城市规划体系一样。城市规划的技术形式包括学术论述、标准规范、规划设计、项目设计等，这些形式都应当以产品化的样式表达出来。规划技术产品可分为两级：一级产品是规划成果和标准，包括由政府委托制定的具有管控要求的各级各类城市规划设计成果、技术标准和规范，都是公共政策的集中体现形式，其用户是各级政府和管理机构；二级产品则面向空间建设层面的具体落实，是在规划公共政策框架约定下的建设项目设计和实施安排，其用户是各类市场主体或财政投资的建设项目主体。规划在技术层面的管理，主要解决两级技术产品的监管、产品标准的制定、新技术应用、设计企业和人员的从业管理等。
结束语
城市规划以积极主动的姿态融入国土空间规划体系，既有利于城市规划的学科发展和职能运行，也有助于及早实现国土空间规划体系的重构和定型。城市规划的融合包括了治理政策、结构体系、思维范式、技术方法等各方面，其中结构体系的建立是基础性的融合。本文提出在市国土空间规划中设立城市规划分项，以结构体系的融合为主轴，同时保持“五级三类”的国土空间规划框架不变；同设立城镇发展区的分区规划模式相比，分项规划模式更能体现国土空间规划体系的完整性，也更有利于实现规划的深度融合。
参考文献
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