李柏权
身份证号码：44190019901128****
摘要：土地资源同国民经济发展之间的联系十分密切，现行的土地使用制度是有偿使用与行政划拨方式并存的土地使用制度，制度随着时代的发展日益发展和完善。但是新时期土地划拨制度运行过程中暴露出一些问题，土地划拨制度有一定的不足。还应落实对土地划拨制度的研究工作，改善不足，促进土地划拨制度的优化与完善，促进国民经济发展。基于此，文章对国有土地划拨制度运行过程中存在的问题进行了分析，并结合问题，提出了有针对性的完善措施。
关键词：国有土地划拨制度；运行；问题；完善
引言
我国现行的土地所有制度为社会主义土地公有制，分全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。基于土地所有制度，我国现行的土地使用制度包括城镇国有土地使用制度和农村集体土地使制度两个方面。经过近年来改革，我国现行城镇国有土地使用制度包括无偿、无限期、无流动的单一行政划拨调制和有偿使用、有限期、有流动的有偿使用并存的土地使用制度。但是发展过程中，双轨制度出现了很多问题，还需结合国情，做好土地划拨制度的分析，促进其更好运行，充分利用土地资源，解决矛盾，助力国民经济发展。
一、存在的问题
（一）实体性规范模糊
新时期我国在土地划拨制度运行时提出了“公益性”的概念，但是这一概念的界定不够清晰。从建立目的上来看，划拨土地制度更倾向于公益性用地，不以盈利为目的。土地划拨的主体是建设单位，但是运行过程中，建设主体与运营主体往往是不同主体。建设主体主要对项目进行开发建设，运营主体主要是运营项目，该项目用地是否符合划拨用地的要求，需要由项目的主管部门进行界定。此外，土地划拨制度运行时，有很多可行性补强规定，像土地划拨制度可有效限制土地使用权转让、出租方式等，在签订合同后缴纳费用，可以获得转让后收益，其应用过程中都有一些问题，或是可行性有待加强。
（二）缺乏程序性规范
土地划拨制度的运行时缺乏明确的工作指引，缺乏约束和监督机制的作用。《土地管理法》规定，公益性用地方可进行划拨，之后，出台了《划拨用地目录》，符合《划拨用地目录》的可进行土地划拨工作。然而，在实际办理划拨手续的过程中，项目用地是否符合划拨用地目录的，往往难以界定。按土地用途对于有偿出让与行政划拨土地范围进行了划分，但是可实行划拨的土地规定不够清晰，所以制度实施过程中，可能会被滥用职权埋下隐患。一方面，自然资源部门需要对规划土地用途进行界定，界定是否属于非经营性用地，另一方面，需要行业主管部门对项目性质进行界定，项目是否属于非经营性。但是由于当前各项工作的开展未能做好有效衔接，所以土地规划应用的协调能力得不到发挥，土地资源开发工作的进行受到限制。
（三）土地资源浪费和土地监管有待加强
计划经济的背景下，土地划拨的土地资源的储存量较多，国有企业获得土地使用权，并在持续的扩大建设用地，获得一定经济效益。但后期未能落实好经营规划，会造成大量的资源浪费，土地利用效率无法保障。同时，由于历史原因，国有建设用地划拨时，并未约定闲置地处置要求，导致一些划拨用地已实质性闲置，自然资源部门没有抓手去进行处置。另一方面，国有企业往往有地还可能导致不公平竞争，尤其是在实行双轨制度后，经济差别日益明显，不公平竞争的现状日益激烈。部分国有企业获得土地资源后，未能进行合理规划与利用，反而一些其他的单位建设用地缺乏，长此以往不利于区域经济的发展。
二、完善建议
虽然国有土地划拨制度运行过程中暴露出一些问题，但是制度的存在和运行在某些方面还是存在积极作用的，对问题进行及时的改善，落实好监管等工作，能够最大程度发挥出制度的作用。
（一）完善相关法律规范
经过长时间的探索和总结，我国相继颁布和实施了一系列的法律规范。各区域结合实际，落实了一些地方性的规范，制度规范的有效性和合理性有提升，针对制度表述模糊、内容不够完善的情况。还应不断进行国有土地划拨制度管理政策的完善，发挥出法律的统一性和规范性，完善制度的各项细节，对现行的法规章程合理为完善。新时期，我国具有制定统一规范土地划拨制度的条件，经过长时间的实践探索，为法规的制定奠定了良好实践基础，理论基础相对比较完善。
（二）科学设定使用权权利范围的限制性规定
统一规范的规章制度在出台和实行之后，能有效改善执行混乱的现状，后续需做好公益性界定范围模糊的问题。由于当前的界定范围还比较宽泛，所以要改变判断依据，坚持制度的公益性，盈利目的不能运用划拨方式，进行合理取舍，明确各部分用地的目的，明确公益范围。
明确公益性目的的限制，才能保障划拨土地使用权的适用范围处于合理范围内，采用划拨方式的项目能获得许可，避免出现非法获利、滥用公共资源的情况。有效实现划拨土地使用权的价值取向。明确公益性目的限制后，进一步明确权利限制，在确定土地使用是公益性目的采用划拨方式后，要遵从法律相关规定，禁止出现土地转让、租赁、抵押等行为，权利人仅是拥有使用权，并不能处分土地使用权（如下图1）。
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（三）合理设置有偿划拨的时效性规定
结合现行法律规定，划拨土地使用权在无偿或低偿获得后，可无偿、无限期使用土地，这同国外的相关方面的法律规定相比，还存在较大的差异。公益事业用地，很多国家不是应用无偿使用制度，而是低偿用地制度，仅对政府机关用地实施无偿使用制度，使用范围非常有限。我国在进行该项工作时，可以借鉴相关国家先进的做法，缩小无偿划拨的范围，沿用低偿、有使用限期的划拨方式（如下图2）。这样土地出让金的金额和使用期限需要做合理设置，这同样是个重难点。针对该问题，需结合公益事业项目的实际性质、总体规划、政府相关方面的优惠政策等方面做合理的思考。另外，应该建立科学的土地使用权价格评估制度，结合实际，对基准地价和相关价格做合理改动。
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（四）建立土地划拨制度的监督约束机制
要保证土地划拨情况和信息能够公开透明，群众享有知情权。可建立动态的划拨土地信息公开制度，及时对土地划拨的各项计划等做好制定与公示，提高土地行政行为的透明度。上述做法不仅能促进政府更好的对土地进行管理，还能够更好的对土地划拨行为做有效监督。还应结合实际，构建土地划拨权滥用的追责制度，对滥用职权，导致出现较大经济损失与资源损失的国家机关、工作人员等，进行追责。这样不仅能够规范工作人员的行为，还能强化其责任意识，有利于实现公平竞争。相关权责人能够为自己的不良行为而承担一定的后果，这能够有效避免权力滥用、以权谋私等行为的出现，强化相关土地法规的执行与落实。
结语
综上所述，为保护和科学的利用土地资源，国家制定和出台了土地划拨制度。其实际运行过程中虽然发挥出一定作用，但同样暴露出部分问题亟待改善。还应结合问题实际，做出合理的解决。文章结合土地划拨制度运行过程中存在的问题，提出有效改善措施，旨在通过探究，充分的利用土地资源，为土地划拨制度完善和优化起到良好有效促进作用。
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