丁明德
上海东方投资监理有限公司 上海 200000
摘要：我国 40年改革开放的历史，是经济快速发展的历史，也是政府投资项目快速发展的历史。“十三五”期间，在我工作生活的上海市，据有关报道，全社会的固定资产投资额预计将超过3万亿元人民币，其中，政府投资额将超过千亿元人民币。但经过对最近几年政府投资项目的审计和稽察发现，项目决算超概算等现象时有发生，说明项目的投资控制工作仍然不到位。
政府投资项目的投资控制是一项系统性的工作，项目建设的整个生命周期中，都需要投资控制工作，控制主体涉及项目建设单位（代建单位）和勘察设计单位、招标代理单位、财务监理单位、施工单位等所有参建单位以及项目各主管部门。
关键词：政府投资、财务监理、投资控制等
引言
上海市自 2001年起推行的政府投资项目财务监理制，通过引入专业化的社会中介机构，依照法律、法规、规章等有关规定，对政府投资项目进行全过程的投资控制工作，取得了较好的成效。
一、财务监理的定义
财务监理是财务（投资）监理的简称。主要有两个方面的定义，一是指为了提高财政性资金的使用效益和效率，对财政性基本建设项目自可行性研究报告获批复后至通过政府审计及竣工财务决算期间，对整个过程进行投资控制（含工程价款结算审核）、财务管理、资金监控及绩效评价的一种工作模式。二是指从事此项工作的中介机构。
在我们实际工作过程中，经常提到“全过程造价咨询”，例如区级财力资金项目我们经常用来计算财务监理费的沪建计联[2005]834号文件中也有提到，而财务监理工作与全过程造价咨询工作也是有区别的：
（1）工作目的不同。财务监理主要是为了提高财政性资金的使用效率和效益，而全过程工程造价咨询主要是为了实现缩小投资偏差，控制投资风险，工程造价有效控制与调整。（2）工期限不同。财务监理工作期为自可行性研究报告获批复后至通过竣工财务决算及政府审计止，而全过程工程造价咨询工作一般自项目方案阶段至项目竣工为止。
（3）工作内容不同。财务监理工作内容主要包含投资控制（含工程价款结算审核）、资金监控、财务管理及绩效评价，而全过程工程造价管理咨询工作仅为“造价管理咨询”，不涉及资金监控、财务管理与绩效评价工作。
政府投资项目应实行财务监理制，是有相关依据的，一是依据沪府办发[2015]19号文件，即《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》中规定：市级财政预算内基本建设支出（以下简称“市级建设财力”）安排的投资项目，实行财务监理制。二是财务监理可在项目实施过程中为项目建设（代建）单位在投资控制、财务管理等方面提出意见和建议，协助项目建设（代建）单位更好的达到预期目标和完成项目建设任务。
二、财务监理的主要工作内容
市级建设财力项目中，我们财务监理的工作内容就是负责项目自可行性研究报告获批复后至通过政府审计及竣工财务决算期间的投资控制（含工程价款结算审核）、财务管理、全过程的资金监控及绩效评价工作。
1、财务监理工作的相关要求
财务监理在工作中应充分体现“预”和“动”两方面的特点。“预”主要体现在预估、预判、预控、预警等方面。即预估投资金额、预判概算执行情况、预控投标变化和预警可能出现的非受控情况。“动”主要体现在各阶段工作目标、成果的动态修正（调整）和反映，如资金使用计划、投资控制目标、概算执行情况、合同费用结算情况、变更及签证情况等。
2、财务监理负责或参与的投资控制的主要工作内容
（1）协助项目建设（代建）单位建立或审核、完善项目财务管理制度、发包采购管理制度、合同管理制度、变更和签证管理制度等；
（2）审核建设项目的前期费用，并出具相应的书面意见；
（3）对设计概算上报文件进行审核，提出初步设计的技术经济分析和优化建议，针对影响造价的主要因素做出具体分析、修正，并出具相应的书面意见；
（4）对批复概算进行复核，对超投资隐患提出预警，建立初步的投资控制分解目标，并出具相应的书面意见；
（5）勘察招标文件（提出勘察招标限价）与勘察合同的审核，参与谈判并协助签订勘察合同，并出具相应的书面意见；
（6）设计招标文件（提出设计招标限价）与设计合同的审核，参与谈判并协助签订设计合同，并出具相应的书面意见；
（7）监理招标文件审核（提出监理招标限价）、监理合同审核并参与谈判，并出具相应的书面意见；
（8）施工招标文件、工程量清单、招标控制价审核，并出具相应的书面意见；
（9）参与评标、决标工作；
（10）对中标单位投标文件进行详细分析（不平衡报价、投资预警情况及应对措施），出具相应的书面意见；
（11）合同签订前对有关合同价、付款、变更、索赔等主要条款进行审核，预测结算价格（动态）并提出投资控制预警，参与谈判并协助签订合同，出具相应书面意见；
（12）预判工程中出现的可能影响投资的因素，如市场设计变更、价格波动、不可预见费等内容，编制预计结算价（动态）、资金使用计划调整等，出具相应的书面意见；
（13）月度工程量完成额的审核确认、合同款（费用）的支付审核，出具相的书面意见；
（14）在项目实施过程中协助设计变更及签证的决策，提出优化工程设计、施工方案的建议、各比选方案的造价的预测，进行费用审核，索赔和反索赔事项的处理，预计结算价的动态调整，出具相应的书面意见；
（15）建设项目实施过程中各项合同履行过程管理；
（16）协助项目建设（代建）单位进行投资风险分析及控制；
（17）对各类服务合同以及工程合同的结算进行审核出具相应的书面意见；
（18）协助项目建设（代建）单位编制竣工财务决算；
（19）编制工程技术经济指标分析表；
（20）委托交办的其他事项。
3、部分财务监理工作内容扩展说明
(1)风险管理
建设项目的风险管理也需要财务监理机构积极参与，关注建设工程全过程各个阶段可能发生的风险，包括决策、设计、施工及移交等阶段，正确分析、预警和控制涉及经济、人为、自然灾害等多方面的风险因素。重点关注合同文件（条款及报价情况）、建设条件、施工措施、市场价格波动、人工及设备材料价格、质量、进度、自然灾害等风险因素。财务监理机构在项目实施中应进行正确的风险分析与风险评估，风险评估应包括整个建设项目经济评价指标的影响和对建设项目工程投资的影响。财务监理机构应根据风险分析与风险评估的预测结果，向项目建设（代建）单位提出风险回避、风险分散、风险转移的措施。对于已经发生的风险事件应进行风险的分析与评估，为工程索赔、处理风险事件等问题提出合理建议，降低风险损失，避免风险带来的损失扩大。
(2)档案管理
在工作过程中，也要主要收集归档项目投资管理档案中的过程意见、成果报告以及项目财务档案。应按照项目的类别将各个过程文件各自制订文件目录。主要包括：委托合同、项目批复文件、工作计划或实施方案，编制人的工作底稿，审核人的审核工作底稿，审定人的审定工作底稿，有关价格或费率确定的文件，暂列金额/材料暂估价/专业工程暂估价确认书，确认工程范围的相关文件，现场踏勘记录、关键节点的影像资料，材料和工程设备询价汇总表及询价记录，工程施工及各类服务合同或协议书，补充合同或补充协议书，施工项目和服务项目中标通知书，投标文件及其附件，招标文件及招标补遗文件，施工项目竣工验收报告及完整的竣工验收资料，工程结算书及完整的结算资料，图纸会审记录，工程的洽商、变更、会议纪要等书面协议或文件，施工过程中，甲方和监理确认的材料品牌规格型号、设备价款、甲供材料、设备清单等。而成果文件包括：财务监理实施细则、工作交底会议纪要、项目管理制度（指导）审核报告、勘察、设计、服务等发包采购预审核报告、勘察、设计、服务等合同预审核报告、上报投资估算、概算文件预审核报告、批复概算复核与预警报告、施工图限额设计复核专题报告、施工（暂列金额、暂估价）、监理服务等发包采购相关文件预审核报告、施工（暂列金额、暂估价）、监理、服务等发包采购跟踪专题报告、施工（暂列金额、暂估价）、监理、服务等合同预审核报告、项目投资控制目标专题报告、监理工作月报、设计变更和现场签证审核报告、材料、设备等批价报告、索赔和反索赔审核报告、项目结算情况报告、项目竣工决算报告、项目投资总结报告、工程技术经济指标报告等。项目财务档案主要是按指导项目建设（代建）单位财务核算和资金使用工作中出具的先后顺序，及时收集各项成果文件及相关资料。主要包括：财务报表、资金使用计划、费用审批单等，以及财务监理有关财务制度复核（建立）报告、会计科目复核报告、项目建设期资金使用计划意见（动态调整）、年度、季度投资计划执行情况分析及预警报告等。
(3)招标工作
财务监理也需要参与招标工作。
《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》中明确规定，财务监理机构负责的投资控制工作中就包括招标阶段的投资控制工作，明确要求财务监理参与工程勘察、设计、施工、施工监理、设备采购等招标工作，对招标文件和工程量清单进行审核，并出具书面审核意见。但财务监理与招标代理应按各自委托合同约定内容将工作界面划分清晰，各司其职，不提倡用财务监理替代招标代理在招标阶段的部分工作，而且财务监理进行的上述工作，建设单位不需要另外支付费用，已包含在财务监理酬金内。
(4)暂估价发包管理
在招标过程中，暂估价项目的发包，财务监理也应参与。根据《关于启用建设工程施工暂估价招投标服务系统的通知》（沪建管［2014]624号）文规定，施工暂估价招标应当由建设单位、施工总包单位或者建设单位和施工总包单位联合体作为发包人。财务监理作为项目建设单位在投资控制方面的重要参谋，应全过程参与暂估价项目发包工作。
三、详述项目建设不同阶段的财务监理工作内容
1、项目前期阶段
财务监理在项目前期阶段包括（但不限于）以下主要工作：
（1）全面了解工程建设内容、规模、进度、特征、功能、标准，根据有关的法律法规的规定，项目建设（代建）单位的要求、投标承诺、结合项目实际情况编制财务监理实施细则；
（2）协助项目建设（代建）单位建立、健全财务管理制度、发包采购管理制度、合同管理制度、变更和签证管理等制度；
（3）对参建各单位进行财务监理工作交底，形成交底会议纪要；
（4）全过程参与设计、勘察单位等服务的发包采购工作，预审核招标文件、确定招标控制价等督促项目建设（代建）单位严格按照招投标及政府采购的有关规定、项目发包采购制度，履行发包采购程序；
（5）审核设计、勘察等服务合同，参与合同谈判，协助项目建设（代建）单位签订合同，对合同中有关合同价、付款、变更、索赔等条款的合理性出具书面审核意见；
（6）根据工程可行性研究报告批复及评审意见，跟踪初步设计和概算编制工作，并对报送文件提出修改意见和建议等；
（7）对其他影响投资的重要（突发）事项出具专题报告；
（8）对前期已签订的合同及发生的费用进行核算复核；
（9）指导账务处理、科目设置、专户开设等财务管理工作；
（10）资金需求计划及投资计划的初步编制；
（11）核对项目的月度支出，每月度审核项目用款计划，每季度进行投资执行情况分析，每年进行投资完成情况分析，及时调整资金需求计划及投资计划，出具相应的书面报告。
2、施工图设计阶段
财务监理在项目施工图设计阶段包括（但不限于）以下工作：
（1）督促设计单位依据初步设计批复及评审专家意见调整设计方案及概算，审核调整后的初步设计方案与专家评审意见、批复概算的匹配性，并出具书面审核报告；
（2）根据评审专家意见分析调整后的概算（批复概算）对项目投资的影响，并根据项目的特点制定合理的投资控制目标值，详细分解分项子目标限额，对超限额情况提出应对措施以确保投资控制目标的顺利实施；
（3）依据批复概算或投资控制目标，提出施工图设计的投资限额目标并出具专题报告，经项目建设（代建）单位确认后作为设计单位施工图设计的投资限额；
（4）协助项目建设（代建）单位督促设计单位按批复初步设计中确定的规模、标准、投资等进行限额设计；
（5）复核设计单位提交的施工图相应造价文件，对突破限额的设计内容应及时报告项目建设（代建）单位，协助项目建设（代建）单位督促设计单位进行修改、完善直至满足限额要求。实际情况确实不能满足限额要求，经项目建设（代建）单位同意后，调整设计限额标准。
3、施工发包阶段
财务监理在施工发包阶段主要工作包括（但不限于）以下内容：
（1）审核发包采购方案、资格预审文件、发包采购文件（含清单、招标限价）等，对上述文件的合法及合规性、完整性、准确性等方面提出意见和建议；
（2）参与发包采购工作，跟踪评标、决标工作，分析是否存在不平衡报价情况；
（3）对中标单位施工合同的预计结算价进行分析、测算及预警；
（4）审核施工合同文件，对合同中有关合同金额、付款节点和条件、变更、索赔等条款的合理性出具书面审核意见，协助完成合同签订；
（5）动态确定项目投资控制目标，揭示投资控制风险点。
4、监理等服务的发包采购阶段
财务监理在监理等服务的发包采购阶段主要工作包括（但不限于）以下内容：
（1）审核发包采购方案、资格预审文件、发包采购文件（含招标限价）等，对上述文件的合法及合规性、完整性、准确性等方面提出意见和建议；
（2）参与发包采购工作，跟踪评标、决标工作；
（3）审核监理等合同文件，对合同中有关合同金额、付款节点和条件、变更、索赔等条款的合理性出具书面审核意见，协助完成合同签订；
（4）确定项目投资控制目标，揭示投资控制风险点。
5、项目施工阶段
财务监理在项目施工阶段包括（但不限于）以下工作：
（1）收到施工图纸后，审核施工单位提交的施工图预算（施工合同中约定）；
（2）审核每期工程进度款（合同或费用支付）；
（3）跟踪项目进展，进行投资控制目标的动态修正，披露项目建设过程中合法、合规性情况，编制监理月（年度）报；
（4）对设计变更和签证费用进行控制。对设计变更进行事前费用预估，事后审核设计变更和签证的必要性、真实性、计价的准确性及费用处理意见；
（5）材料、设备、服务等核价管理。按项目发包、采购管理制度对项目中的材料、设备等处理核价事宜；
（6）根据项目实施情况和合同的约定，处理索赔与反索赔事宜；
（7）按合同约定，对具备条件的分阶段进行结算审价；
（8）其他对总投资有重大影响事件及时予以专题报告。
6、项目竣工决算阶段
财务监理在项目竣工决算阶段的工作包括（但不限于）以下内容：
（1）协助项目建设（代建）单位及其他涉及的参建单位做好结算编报的准备工作；
（2）审核勘察、设计、材料采购、设备供应、其他服务等受托单位上报的书面结算，出具审核报告书；
（3）按合同约定及时审查施工单位递交的分部分项或整体工程价款结算，并提供审查结果书面报告（含汇总表、明细表等报告必需附件）；
（4）协助项目建设（代建）单位在项目竣工、完成结算审价后及时正确编制项目竣工财务决算，并出具书面审核报告；
（5）协助项目建设（代建）单位接受审计机关的审计，配合审计工作开展；
（6）协助项目建设（代建）单位落实审计意见提出整改措施；
（7）协助项目建设（代建）单位依据上海市发展和改革委员会调整概算批复文件，调整竣工财务决算，报财政部门完成竣工财务决算审批；
（8）协助项目建设（代建）单位申请市级建设财力资金，完成项目尾款支付。
7、项目总结阶段
财务监理在项目总结阶段主要工作包括（但不限于）以下内容：
（1）对项目建设实际投资与计划投资的差额进行比较分析，工程建设资金使用是否合法合规、合理，总结财务监理工作的成绩和不足；
（2）根据结算审价文件、竣工图、工程实际情况等，对工程项目的造价进行分析并编制益济指标等；
（3）协助项目主管部门及项目建设（代建）单位对项目建设后的经济、政治、社会、生态等效益实施客观公正的绩效评价，并就评价结果出具书面绩效评价报告。
四、BIM技术在财务监理工作中的应用
在当下，BIM是建设工程绕不开的话题，财务监理也可以借助BIM技术，在不同的项目阶段，开展相应的工作：
(1)初步设计阶段
配合BIM咨询单位运用BIM的应用有效检查各个专业的设计冲突，减少错漏碰缺，减少设计错误、优化设计方案，提高建筑性能和设计质量，从而减少施工阶段的设计变更，有利于进度和投资控制。避免由于深度不够，设计冲突较多，设计 修改和变更多，引起“三超问题”及后期进度延期和投资超概算的风险。
在编制初步设计及概算时，通过BIM咨询单位提供的建筑、结构专业模型、建筑结构平立剖面检查报告、面积明细统计信息报表文件、各主要构件混凝土用量数据等，消除设计明显矛盾、确保规模不超过批复文件、概算主要工程量计算基本准确无漏项。
(2)施工图设计阶段
通过BIM咨询单位提供的建筑模型、结构模型、机电模型（包括但不限于通风空调、强电、给排水、消防、弱电）的构建，进行冲突检测及三维管线综合。包含但不限于碰撞概况、碰撞检查运行时间、碰撞点列表、状态及解决方案管线综合平、立、剖图纸及报告。避免施工图设计的错漏导致施工中的返工或变更；避免装饰等效果未达到建设单位要去或设计预期而在施工中的返工或变更；施工招标时能以相对较完善的施工图为基础，减少施工过程中因设计因素导致的造价变化的风险。
(3)施工发包采购阶段
财务监理在对招标工程量清单、招标控制价的编（审）时，将造价管理软件与BIM模型结合，根据工程量清单中的不同分部分项工程，可快速地从BIM模型中导出符合标准的分部分项工程量清单（即“BIM工程量”）。将该清单按照《工程量清单计价规范》的要求分类整理，与运用传统平面图纸计算工程量的结论进行对比。一方面可准确完成清单工程量的审核，一方面也能间接实现对BIM模型的错误检查，发现可能存在的BIM建模错误。
(4)施工阶段
将进度计划与三维建筑信息模型链接关联生成施工进度管理模型并制作施工进度控制报告，以便于4D施工模拟。在每月已完工程量审核时可精确到具体部位、标高、节点的完成数据，避免传统的形象进度表式方法存在的偏差，有利于准确预估资金需求、控制资金拨付、降低资金使用成本。
在拟实施变更前，根据拟实施的设计变更更新模型并进行碰撞检测，制作碰撞报告；对潜在的多方案进行模拟、比较，在变更前就投资变化情况分析预判。
(5)竣工结算阶段
依据竣工资料，建立最终竣工BIM模型，通过对BIM竣工模型的各项工程量计算，实现BIM工程量的共享，大大缩短结算审价的时间并提高审价结论的准确性。