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电网建设工程前期合法合规工作经验浅析

发表时间：2021/7/2 来源：《中国电力企业管理》2021年3月作者：刘飞翔

[导读] 在依法治国、依法治企的大趋势下，为加快推动前期工作，让电网建设工程在合法合规的环境中顺利推进，广州供电局在实践中不断探索，创新工作思路和方法，逐步形成了一套较为完善的电网建设工程前期工作机制和流程，并在实际工作中取得较好的成效。

广东电网公司广州供电局刘飞翔 510620

摘要：在依法治国、依法治企的大趋势下，为加快推动前期工作，让电网建设工程在合法合规的环境中顺利推进，广州供电局在实践中不断探索，创新工作思路和方法，逐步形成了一套较为完善的电网建设工程前期工作机制和流程，并在实际工作中取得较好的成效。以下为近年来广州供电局电网建设工程前期合法合规工作体会与经验分享。
关键词：电网建设；工程前期；合法合规
        一、前言
        前期工作，顾名思义就是指主体工程开工前所需开展的相关准备工作，是为主体工程顺利实施奠定基础的，其很大一部分就是合法合规手续的办理过程。很多人对于前期工作的理解，通常认为只要取得选址选线、可研、环评水保、直至发改部门的立项核准批复就基本算是完成了，就可以开工建设了。在这里，我作为一个在计划和基建部门做了13年前期工作的管理人员，可以很负责任地说一句：完成了发改核准并不等于可以开工建设，它仅仅是走完了前期工作的一小部分，而合法合规手续的大头是在后面的工程前期阶段。根据国家有关法律法规，取得施工许可手续后才能实现真正意义上的合法开工建设。而工程前期工作又不仅限于开工前的手续，还包括了工程实施过程中以及投产后的相关专项验收工作。开句玩笑话，工程前期也可以称之为工程“全期”。
        二、合法合规手续概况
        广州供电局前期工作包含立项前期和工程前期两个阶段，其中，立项前期工作由计划（规划）部门负责，工程前期工作由基建部门负责。工程前期包括输变电工程前期和小型基建工程前期，而输变电工程前期又分为变电站工程前期和线路工程前期，小型基建工程前期参照地方的一般房建工程执行。下面是广州供电局立项前期与工程前期主要手续办理情况一览表及流程图：

图1 立项前期与工程前期主要手续办理情况一览表

图2 立项前期与变电站工程前期主要工作流程对照

        从表中我们可以看到，立项前期工作任务相对较少，尤其在现行审批制度改革大潮中，用地预审和选址意见书二证合一为《建设项目用地预审与选址意见书》。环评、水保方案亦不再作为核准批复的前置条件，而改为开工前备查即可，加上原来需要办理的节能评估也取消了，立项前期工作内容已大大缩减。
        而到了工程前期阶段，合法合规手续呈倍数级增长。其主要内容包括：规划条件、用地规划许可、设计方案审查、工程规划许可、地灾压矿、征收地及围蔽、排水用水用电、消防审核验收、勘测定界及权属调查、被征地农民社保、用地报批、用地结案、收回国有土地公告、划拨决定书及用地批准书、土地不动产权证、占用林地审核、林木采伐许可、城市道路挖掘许可、施工许可、规划条件核实、水保监测、水保验收、环保验收等诸多环节，这还没包含办证之前的一些诸如建筑物放线验线、建筑物外立面审查、林勘报告等等必备辅助环节。而小型基建的前期手续除了土地手续相对简单外，还增加了人防、节能、卫生防疫、防雷等手续。我们可以看到，正式的证照（而不是审核意见）基本都是在工程前期阶段办理，其所需的时间相对较长、难度较大，但确实又是依法依规开展电网建设的必备条件。
        在依法治国、依法治企的大趋势下，为加快推动前期工作，让电网建设工程在合法合规的环境中顺利推进，广州供电局在实践中不断探索，创新工作思路和方法，逐步形成了一套较为完善的电网建设工程前期工作机制和流程，并在实际工作中取得较好的成效。下面，主要以变电站工程前期的一些工作举措具体讲一下：
        三、前期工作举措
        （一）紧密依靠各级政府，积极争取政策支持
        1、重点项目“绿色通道”报批机制
        广州市政府从2006年开始试行、2012年正式发布的《广州市重点项目报批绿色通道若干规定》，对于电网建设合法合规手续报批起到非常重要的作用。广州供电局促成将电网建设工程纳入了广州市重点项目范畴，在规划、国土、建设等报批环节通过“绿色通道”可以并行开展报建工作，解决了因手续串行办理耗时长制约后续证照办理的问题。
        广州市住房和城乡建设局（简称“市住建局”）一直以来对电网建设都予以大力支持，尤其在核发施工许可手续方面更是不遗余力地推动落实。通过结合广州电网建设自身特点，市住建局早在2011年就已发文，明确了电力工程（变电站和电力隧道土建）办理施工许可手续的三大关键要素执行原则：即施工图审查由供电部门自行负责、质量监督手续向电力工程质量监督站申请、安全监督手续向供电部门安监部申请。后来，对于电力工程施工招标是在地方政府的招标平台还是南方电网招标平台都予以认可。这几个要素的明确，破解了电网建设工程难以办理施工许可手续的困局。
        2、发挥政企合力，建强建优广州电网
        一是完善机构，提供坚强保障。加强汇报沟通，反映广州电网建设中存在困难和问题，促请广州市政府成立以副市长为总指挥的“广州市电力基础设施建设和电力设施迁改指挥部”，办公室设在市住建局，建立“市领导—市指挥部办公室—区指挥部办公室”三级联动协调机制，充分发挥政府统筹协调作用，有力保障项目建设进度。
        二是压实责任，明确工作任务。积极发挥电力基础设施建设和电力设施迁改指挥部办公室（简称“电指办”）的沟通、协调、督办作用，推动电网年度建设任务纳入市政府与市相关职能部门、各区政府签订的《广州市电网建设任务书》，明确政府支持电网建设的年度目标和时间节点，落实各项工作任务。
        三是市区联动，加强统筹协调。市、区两级电指办每周召开协调例会，及时解决电网建设中存在的突出问题，确保电网工程按计划推进。据统计，2018、2019、2020三年市、区两级电指办召开会议分别为179次、150次和187次，协调议题分别为427个、382个和462个，议定事项分别为668项、556项和661项。充分体现了两级电指办为电网建设发挥了积极且富有成效的推动作用。
       （二）多措并举，全力推动前期工作
        广州供电局坚决贯彻依法依规开展电网建设的宗旨，大力推动变电站合法手续的办理工作。通过不断努力，逐渐形成了全面、高效推进工程前期工作的新局面。
        1、常态化机制形成良性循环，成效创历史新高
        建立全局变电站前期人员联络群，结合前期管理信息系统，及时督促、掌握各区供电局前期工作进展，形成常态化机制。同时，发挥党员模范带头作用，深入各区供电局开展基层服务月帮扶活动，为工程前期工作提供技术指导与解困服务。促使各区供电局前期工作进入积极、主动的良性循环，形成百家争鸣、百花齐放的工作氛围。2018年提前并超额完成了南方电网公司资产产权清理“应办必办”工作任务。2018、2019、2020三年在变电站土地不动产权证（三年共取得105宗）、规划条件核实（三年共取得90宗）、环保验收（三年共完成102宗）、水保验收（三年共完成80宗）这几个环节成绩较为突出，完成宗数均创历史新高。
        2、合建变电站模式
        合建变电站是指广州供电局与开发单位在其开发项目红线范围内合作建设变电站的一种模式。主要由站址地块权属人（一般为开发商或政府住保办一类）负责变电站及部分管沟的土建工程，经验收合格后交给供电部门电气安装，并最终按有偿或无偿形式将不动产权变更登记至供电部门名下的一种建设模式。目前，广州供电局计划、在建及已投产的合建变电站已达74座之多。由于近年来普遍出现的“邻避效应”对电网建设的影响面愈发凸显，在用地规模日益紧缺的城市中心区以及开发小区内建设变电站，将会更多地出现这种合建站模式，对于化解邻避效应、减少因反对建站而产生的群体性事件起到积极的示范作用。另外，合建变电站最终完成标志就是将土地及房屋不动产权属变更登记至广州供电局名下，而这恰恰是最难的一关，政府和供电部门都没有任何先例和经验。我们从零开始，详细制定行动策略，集众人合力，对办理症结进行细致深入的研究分析，同时与相关政府部门及时沟通对接，掌握政策最新动向，积极协调并打通内外部各个环节，相继完成了造价审定、结算协议签订、契税缴纳、结算款支付等前置工作，最终成功以房产过户交易形式取得合建变电站土地加建筑物的不动产权证。截止目前，广州供电局已成功办理了7宗合建变电站不动产权证（土地加建筑物），合建变电站手续形成完整闭环，为后续合建变电站不动产权办理积累了丰富的经验。
        3、紧跟新政，大胆先行先试
        一是随着消防审批事项从公安消防部门转至住建部门后，我们加强了业务对接，配合市住建局简化电网工程消防审批流程，对于220千伏及以下变电站在完成第三方技术审查后，简化办理消防设计审核（500千伏除外），后续在投产前报消防验收备案。另一个是广州市政府关于全市水环境整治工作已全面铺开。我们通过对政策的理解及现状情况的分析，已经判断出水环境整治将会是今后政府的一项常态化工作，广州电网建设存在已久的排水用水难题将趁此良机得到较为彻底的解决。于是，我们在整治工作全面铺开前的大半年就已谋划并全面开展了变电站、电力隧道的排水用水手续完善工作。从2019年下半年以来，已累计完成了103宗新旧变电站及电力隧道的排水用水手续，特别是拿到了广州市自2020年3月起实施排水达标考核以来全市第一宗的“排水达标单元”牌匾，得到了水行政主管部门的高度认可，为规范电网建设排水用水手续树立了标杆典范。
        4、环保风险治理及自主验收取得佳绩
        紧跟生态环境部工作新思路，抛开因线行下拆迁工作滞后导致环保验收无法推进的包袱，完成了狮洋220千伏出线等历史遗留项目的环保自主验收，逐步消除环保风险隐患。广州供电局积极主动与环保主管部门沟通协调，与验收调查单位不断总结分析，逐渐形成一套行之有效的环保自主验收管理模式。省、市环保主管部门对广州供电局验收资料的完整性和时效性非常满意，对开展环保自主验收工作所取得的成绩表示了充分的肯定。
        5、长期驻点轮训，助力电网建设提速
        长期派遣人员到规划、住建、交通等行政主管部门驻点轮训，为电网项目的报建审批提供专业支撑和服务，同时也协助处理驻点单位日常工作。加强了行政主管部门和供电局之间信息互通、交流合作的桥梁纽带作用，取得显著的成效。此举既提高了驻点人员的业务水平和办事能力，又提升了电网建设工作在政府相关部门中的价值体现与亲和力。
        （三）创新思维，深挖工作潜力
        我们鼓励各区供电局根据自身条件和优势，创造性地开展前期工作：有引入实力中介提供技术服务保障，安排人员在政府部门专项跟进加快审批电力项目的；有促请属地政府出台有利政策或参照执行现行政策，简化优化行政审批流程的；有充分发挥区级电力指挥部平台作用，将电网建设项目纳入区重点建设项目并印发绿色通行证等等。无一不是为依法依规开展电网建设开拓思路、创新举措，让前期工作推进得更加顺畅、简单、高效。
        以下是近两年各区供电局通过各自努力，创新思维，摸索出一些有效的前期工作方法，取得了较好的成绩：
        1、营销支持电网建设，松绑历史遗留问题
        部分变电站办理用地手续时需属地村社盖章确认，由于历史原因，有些村社将其与政府之间的遗留问题和变电站用地问题捆绑一起，要求供电部门推动政府解决其历史问题后才同意变电站用地盖章确认。本来这些历史遗留问题与变电站本身并无关联，但却被属地村社拿来当做是与政府谈判的筹码，导致变电站用地手续难以推进。某区供电局通过引导属地镇政府、街道办牵头，推动村委与供电局协商并提出合理诉求。同时，在合法合规的前提下，利用营销支持电网建设机制，巧妙推动变电站用地问题与村社历史遗留问题脱钩。通过多部门合作，为产权清理工作创造契机，做好供电服务工作的同时也解决了变电站用地手续。
        2、推动政府“收储-划拨”供地模式
        变电站用地手续一直是阻碍变电站合法进场开工的“拦路虎”。变电站的征地、用地报批等相关手续繁琐且涉及审批层级多、协调难度大，往往需要动用相当大的行政资源才顺利完成进场，但用地手续未完善，同样存在违法用地风险或造成违法用地事实。为此，某区供电局提前谋划、主动出击，协调属地政府实现变电站开工前即完善用地手续的现行典范。一方面，促成变电站用地由政府以“收储-划拨”的供地模式，将变电站用地报批等流程转移至属地政府层面操作，减少供电企业压力；另一方面，在项目立项选址阶段就要求属地政府必须提供符合“两规”的建设用地，确保变电站后续工作顺利推进。
        3、化零为整统筹安排，完善留用地落地
        因变电站占地面积一般不足以单独实施留用地落地工作（留用地面积小于5亩），属地村社又坚持提出要地不要钱的强烈要求，在实施上存在相当大困难。某区供电局通过与区规划部门沟通，了解变电站属地村留用地落地指标储备情况，推动区政府统筹安排，将零散项目打包以满足留用地落地条件，行之有效地解决了变电站留用地面积不足导致难以单独留地，与属地村社坚持“要地不要钱”之间的矛盾，推动了变电站用地报批工作。
        4、历史用地通告解决老旧变电站产权办理难题
        由于历史原因，很多已投运多年的变电站历史资料严重缺失，其用地权属及来源等手续一直不明晰，因此国土手续也一直未完善。某区供电局开拓思路，主动与不动产登记中心沟通协调，促成以历史用地通告方式代替用地来源证明、划拨决定书、用地批准书等手续的补办，并予以确认土地权属及办理土地不动产权证。突破了历史变电站土地确权的瓶颈，为今后全局历史遗留项目的国土手续办理提供可推广和复制的经验。相当一部分投运了二、三十年的老旧变电站均通过此办法取得了土地不动产权证。
        5、充分利用政策，探索国土手续办理新模式
        充分利用国家级新区、自贸区政策，某区供电局主动对接区政府，对于新建或者历史变电站土地，均无需办理“农转用”的 “勘测定界权属调查、社保、用地结案、收回国有土地公告、用地批准书”这5项手续，转而直接与政府签订《国有土地使用权出让协议》，支付土地出让金，办理土地移交确认书，最终取得土地不动产权证。这种创新模式，极大减轻了供电部门办理变电站用地手续的工作量，提高效率节省时间。至2020年6月底，该供电局已完成了区内所有历史变电站的产权清理工作。
        6、实行小规模处置，完善历史现状规划条件核实
        部分历史变电站由于存在报建资料缺失，或者因运行需要进行改建、加建却并未完善规划报建手续，导致无法完善规划条件核实的问题（例如后续加建消防水池、警传室等小体量建筑物，与现行规划报建工作存在偏差，此类建筑通常被定性为违章建筑，后续处理难度较大）。为完善规划条件核实工作，某区供电局促请区电指办牵头，区规划、城管部门联合成立变电站小规模违章建设处理小组，由区供电局主动申报，规划部门先行直接定性保留，各城管中队具体执行，再由城管局以违章查处的方式，对于变电站运行必备的消防水池、警传室等建筑物予以保留不强拆，并同时完成变电站规划验收工作，对于解决该类型历史问题具有指导意义。
        四、审批制度改革对前期工作的促进作用
        目前，在行政审批制度改革大潮一波波涌来、各级政府行政审批“放管服”的大趋势下，很多审批流程作了简化优化及调整，涉及建设工程合法合规手续办理流程也产生较大变化。主要有以下几个方面：
        （一）选址意见书和用地预审由原来分开串行办理变为现在的合并办理，最终核发《用地预审和选址意见书》，办理时限由原来的20个工作日减少为8个工作日，效率得以大幅提高。
        （二）环评方案和水保方案从发改委立项核准前置条件后移至项目开工前完成即可，避免了诸如遇到自然保护区、水源保护区等禁建、限建范围的客观原因，需改变工程规模而导致可研阶段的环评、水保方案难以在施工阶段落实的困局，将更能体现方案的成熟度和稳定性。同时，取消了节能评估环节，加快了核准批复进度，缩短了立项前期工作流程。
        （三）增加了地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源调查和施工、永久排水许可等手续，体现了电网建设充分响应国家有关地质灾害防治和水环境整治的工作要求，进一步巩固了电网建设的合法合规性。
        （四）简化消防审批流程，对于220千伏及以下变电站在完成第三方技术审查后，简化办理消防设计审核（500千伏除外），后续在投产前报消防验收备案，大幅提升了部分变电站消防审批验收效率。
        （五）取消修建性详细规划。可建设用地面积小于10000平方米和单体建筑高度不大于50米、总建筑面积不大于20000平方米的中小型项目，办理建设工程规划许可前免于办理建筑设计方案审查，加快了部分变电站建设工程规划许可的办理流程。
        （六）建设用地规划许可证与用地批准书合并办理。将用地规划许可后置至完成用地结案和供地方案后才能办理，完全颠覆了用地规划许可证的办理时序。同时，由于用地规划许可后置，新增了用地规划条件这一手续，作为后续办理国土用地手续的前置条件，规划和国土之间的相互流程变得更为复杂。目前，广州供电局正有序地按照新政全流程办理，在实践中不断摸索新的成功经验。
        五、结束语
        以上就是广州供电局近年来电网建设工程前期合法合规工作的一些提炼和体会。在实际工作中，不同阶段不同区域会不断地遇到不同类型的困难和问题，但我们坚信，在各级政府的大力支持下，在南方电网公司和广东电网公司的坚强领导下，我们一定会想尽一切办法，利用各方资源，将困难和问题逐个击破、逐一解决，不断迎接新的挑战，为电网建设向高质量发展贡献自己的一份力量。
电网建设合法合规永远在路上……