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矿山地质环境治理恢复基金制度研究

发表时间：2021/7/2 来源：《城市建设》2021年7月作者：张成启

[导读] 我国的矿山环境已遭到了严重破坏，仅污染严重的有色金属矿山就占２１．６６％，污染较严重的矿山占４３．４２％。矿山开采造成大气、水体、土壤、噪音、固体废弃物等方面的污染频发，其治理和恢复成本非常高。以某稀土矿山的开采及治理为例，因生产经营方式粗放，及早期的工艺落后，造成了严重的资源浪费和环境污染，严重影响矿区周边群众的生活。

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摘要：我国的矿山环境已遭到了严重破坏，仅污染严重的有色金属矿山就占２１．６６％，污染较严重的矿山占４３．４２％。矿山开采造成大气、水体、土壤、噪音、固体废弃物等方面的污染频发，其治理和恢复成本非常高。以某稀土矿山的开采及治理为例，因生产经营方式粗放，及早期的工艺落后，造成了严重的资源浪费和环境污染，严重影响矿区周边群众的生活。经初步测算，仅恢复治理某地因稀土开采造成的环境污染就需要３８０亿元。以某稀土矿山不到１００亿元的净资产无法承担高额的修复费用，企业存亡堪忧，更不用说持续履行矿山环境治理恢复责任。矿山环境治理不到位，资金筹措成为制约矿山环境治理恢复的核心问题。
关键词：矿山地质环境治理恢复基金；责任约束；监管；信用惩戒
        引言
        2009年发布的《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）明确规定建立并实施矿山地质环境治理恢复保证金（以下简称“保证金”）制度，要求采矿权人以不低于矿山地质环境治理恢复所需费用的额度预先缴存保证金，在履行矿山地质环境治理恢复义务并经国土资源行政主管部门验收合格后，返还相应的保证金及利息。保证金制度在约束矿山企业履行矿山环境治理恢复义务方面取得了显著成效，但也存在缴存标准、缴存率和返还率“三低”以及资金滞压等问题。2017年，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号），按照“放管服”改革要求，将管理方式不一、审批动用程序复杂的保证金，调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山地质环境治理恢复基金（以下简称“基金”）。
        1矿山环境治理恢复基金制度的历史沿革
        1.1矿山环境治理专项资金制度的两个发展阶段
        １）２００６年以前，矿山环境治理专项资金制度探索阶段。２０世纪９０年代，随着我国经济快速发展，矿产资源的需求量大幅增长，混乱无序的开发造成了矿山环境急剧恶化，出现大量法人主体灭失的矿山。政府的治理压力越来越大，无法在治理遗留废弃矿山的同时，兼顾新矿山的治理，便转向探索以企业承担治理责任为主的模式，并开始借鉴当时相对成熟的“三同时”保证金制度的经验，多省开始探索如何有效进行矿山环境治理恢复，国家层面也逐步推进矿山环境治理专项资金制度建设。在２００３年１２月国务院发布的第一部《矿产资源政策》白皮书中，首次以文件形式提出建立矿山环境治理保证金（以下简称“保证金”）制度。
        ２）２００６年至２０１７年，矿山环境治理保证金制度阶段。２００６年，国土资源部、财政部、环境保护部①联合发文《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔２００６〕２１５号），明确要求各省市建立保证金制度，要求采矿权人按照规定缴纳保证金，保证金制度在全国大规模推广，但实践结果并不乐观。
        1.2恢复基金制度与保证金制度的比较
        第一，恢复基金行政性质有所弱化，降低企业资金压力。保证金由主管部门收取，非经成果验收，保证金一直列支在财政专户上，具有押金的性质。一旦企业不落实矿山修复责任或落实效果不佳，该保证金便被主管部门没收，这种押金具有很强的行政性。根据《指导意见》的要求，企业必须通过建立基金的方式，筹集治理恢复资金，但该资金进入企业在银行设立的基金账户，不再列支财政专户；当发生修复费用时，企业从基金账户提取资金进行核销，并计入生产成本，行政性和审核程序明显弱化了。
        第二，进一步贯彻损害担责原则，突出企业“主人翁”精神。损害担责是环境保护的基本原则，《指导意见》也明确了企业作为开采生产的受益主体要落实矿山环境治理恢复责任。企业作为理性人，以实现最大经济利益为目的，用最小的成本去获得最大的利益。

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基于这种动机下，为减少事后修复的成本和可能面临的处罚，企业将以积极心态去预防矿山环境破坏、创新治理方式、降低修复成本。
        2问题与原因分析
        2.1基金具体名称不同
        从各地已出台的基金管理办法来看，虽然基金性质相同但具体名称却不尽相同。其中，河北省、辽宁省等19个省（自治区、直辖市）的基金名称为“矿山地质环境治理恢复基金”；浙江省、陕西省为“矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金”；江西省为“矿山生态修复基金”；山西省为“矿山环境治理恢复基金”。
        2.2动态监管的责任加强但抓手减弱
        从采矿许可证状态和矿山企业可能出现的逃避矿山环境治理责任的行为来分析，监管方面主要面临以下问题：一是信息报送的真实性监管存在缺漏。在采矿许可证有效、矿山企业正常生产阶段，矿山企业报送信息的真实性通过“双随机、一公开”的方式进行检查与核查。报送信息不真实的矿山企业，在没有被抽查到的情况下，也将免于后续的一系列惩戒，概率性抽查会导致矿山企业对基金非正常使用的博弈。二是公示信息的社会监督力量不足。在采矿许可证有效、矿山企业正常生产阶段，除政府主管部门抽查外，社会监督是对公示信息监管的重要途径。
        3对策建议
        3.1基金建立情形和计提方式。
       （1）不予退还，直接由政府建立基金。针对前文中提出的第一个问题，为保证采矿权企业履行治理恢复义务，建议在以下情况下先不退还备用金：一是治理责任主体已灭失的企业；二是关闭矿山或采矿许可证已到期并未申请延续，采矿权企业未实施治理或正在治理但在近一年内难以完成的，经书面告知仍未治理的。不予返还的治理备用金，在同级自然资源主管部门网站公示后，上缴财政，由政府建立专项基金，统筹用于本行政区域内矿山地质环境治理恢复项目。
        （2）多退少补，部分转存为基金。根据矿山剩余资源储量和实际年生产规模，预估矿山剩余服务年限小于三年时，采矿权企业应根据治理恢复实施情况，重新核算剩余服务年限进行治理尚需的恢复经费，待基金账户建立后，按该金额多退少补，将治理恢复备用金转存为基金。
        3.2加强分级分类监管
        充分利用矿业权人勘查开采信息公示系统，根据矿山企业基金计提和履行生态修复义务等公示信息情况及“双随机、一公开”实际核查结果，对矿山企业的生态修复情况进行风险定级，并根据定级结果差异化实施动态核查与监督，对于风险等级高的企业要加强基金计提监管，并加大对矿山企业的监督检查频率。
        结语
        建立恢复基金制度，对加强矿山环境治理恢复具有时代意义。《指导意见》对保证金与恢复基金起到一个较好的衔接作用，明确了企业以矿保方案为依据自主提取、自主使用资金，有效降低了企业的资金压力，并发挥其主观能动性履行矿山环境治理恢复责任。与此同时，该制度还需要进一步细化，也还需完善相关的配套制度，如基金计提制度、基金使用制度、基金监督制度等，才能在矿山环境治理恢复中发挥成效。
参考文献
[1]杨凌雁，李花华．我国矿山环境治理恢复基金制度的构建［J］．中国矿业，2018（12）：77~82．
[2]罗奇.矿山环境恢复治理基金制度研究［D］．南昌：江西理工大学，2018．
[3]刘诗，程宏伟，彭茜．矿山环境治理恢复基金会计处理探讨［J］．当代会计，2017（10）：3~5．