陈冰
（西北政法大学 陕西 西安 710000）
摘要：事实问题与法律问题在实践中的区别并不是泾渭分明的，但是，在行政诉讼司法审查中区分两者仍然具有重要意义。英美法系一向重视两者的区别并且适用不同的审查标准和强度。但在我国实践中并不注重区分两者，适用相同的审查标准与强度带来了司法权与行政权的混淆以及其他问题。
关键词：事实问题；法律问题；英美法系；审查标准
一、问题的提出
英美法系在司法审判活动中的一贯传统是区分事实问题和法律问题，由于我国没有区分事实问题和法律问题的制度基础，所以在诉讼过程中也并不严格的区分事实问题和法律问题。事实上这两者存在着本质的区别，有关事实问题的审查还涉及法官自由裁量的范围，对事实问题审查强度不当会造成法官恣意。所以在诉讼审查时法院应当区别对待，并且适用不同的审查强度。本文试图通过明确行政诉讼中事实审查和法律审查的内涵，进而明确我国行政诉讼中事实审查所应当采用的审查标准。
二、诉讼中不区分事实问题和法律问题的原因
英美法系国家在诉讼中注重区分事实问题和法律问题，这是因为陪审团制度的存在。我国也有人民陪审制度，但是与英美的陪审团制度不同。《中华人民共和国人民陪审员法》中规定，人民陪审员参与刑事、民事、行政案件的审判。人民陪审员参加合议庭审判案件，可以对事实认定和法律适用发表意见。正是因为法官和人民陪审员对于事实问题和法律问题都可以发表意见，所以在诉讼过程中并不注重区分两者。我国实行的陪审制度，类似于大陆法系的“参审制”，陪审员和法官拥有同等的审判案件的权力；在上诉制度方面，法律并无对案件上诉范围的限制，当事人对法律问题和事实问题都可以提出上诉，上级法院在上诉审程序中可以对法律问题和事实问题进行全面审查。因此，在我国，并没有区分法律问题和事实问题的迫切需要，司法实践中一般也不对二者进行区分。
三、行政诉讼中事实审查与法律审查的区分
所谓“事实问题”，是指探寻本案发生过或将要发生的行为、事件、行为人的主观意愿或其他心理状态时所产生的问题。[]事实认定的过程实质上是行使自由裁量权的过程。法律问题是针对已经认定的事实问题，如何按照法律规范进行评价的问题。事实问题和法律问题看似独立，但实际上往往交织在一起。因为存在大量的模糊地带，所以区分两者较为困难。
关于行政诉讼事实审查和法律审查的涵义，行政法学界存在不同的观点。一种观点认为，行政诉讼中的事实审查是法院在案件审理过程中，对行政案件的事实作出的认定。这种观点中行政诉讼事实审查的对象主要包括：行政法律关系中行政相对人作出的行为；行政主体作出的行政行为；行政主体与行政相对人存在争议的事实。相应的法律审查是指法院对作出被诉行政行的法律依据是否有效、准确进行的审查。根据这一观点，法官需要对行政法律关系中行政相对人作出的行为进行合法性审查，但是行政相对人的行为是否合法应当是由具有行政权力的行政主体来判断，法院不具有追究相对人违法的权力，行政诉讼也正是由于行政主体对行政相对人的行为进行判断以后作出的行政行为所引起的。在法院审查行政相对人的行为之前，该行为已经被行政主体判断过一次。并且行政主体对于判断行政相对人的行为具有专业性，所以由法院来对相对人行为进行审查是不当的，该观点过于扩大事实审查的范围，缩小了法律审查的范围。行政诉讼的目的之一是为了审查被诉行政行为的合法性，审查相对人的行为也与这一目的冲突。
第二种观点认为对行政相对人行为的合法性判断专属于行政主体，法院一般不对事实问题进行审查，只审查被诉行政行为的法律依据。只有在行政决定的合法性是由于缺乏事实根据而受到指控时，法院对事实问题的审查才是可能的。[]并且法院也不是针对行政相对人作出的行为进行审查，而是对行政决定作出所依据的事实是否存在以及充分所做的审查。同时法院对行政行为作出所依据的事实也不是进行全部审查。但是在一些特殊情况下，比如被诉行政行为是一种单纯的侵权行为或者不履行职务的不作为行为，在这些情况下，法院可能需要对事实问题进行全面的审查。需要对行政诉讼原告和被告都作出事实审查。第二种观点相比较前两种观点更具有合理性，排除了对行政相对人行为进行的事实审查，揭示了行政诉讼的目的，明确了行政诉讼的审查的原则应当是法律审查。但是这种观点同样也存在问题，它忽视了事实问题与法律问题之间的模糊性，实际操作中并不能解决诸多问题。
综合上述的观点，事实审查应当是针对被诉的行政行为以及其所依据的事实和证据进行判断、分析和鉴别，法官应当依职权对被告的行政行为进行调查和取证，而不是针对原告的行为。与此相对应，法律问题审查应当是法官去审查行政主体所依据的规范性法律，也就是要审查行政主体的适法问题。一方面，审查具体行政行为所依据之法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例是否适当，并作出权威性的解释和裁决；另一方面着重审查行政主体适用规章以及规章以下的规范性法律文件是否与上一阶位的法律文件或同一阶位的规范性文件相抵触，然后作出相应的处置。
四、我国行政诉讼中的事实审查标准
行政行为司法审查标准是一个极其重要且复杂的问题，它作为审查行政行为是否合法、合理的标准，决定着行政行为司法审查的合法性与权威性。
（一）中外行政行为审查标准的不同
英美法系国家和大陆法系国家在行政行为审查标准上有着不同的选择。究其原因有以下几点。第一，英美法系由于陪审制的存在，一向注重区分事实问题和法律问题，法官只对法律问题进行审查，对事实问题的审查一向比较宽松。与之相对应的是大陆法系中的德国行政法院出现较早，但行政程序法却发育迟缓，其间有超过100年的无行政程序法典、却有行政法院审判活动的历史时期，这一历史时期德国的行政活动不规范之处大量存在，而且事实问题是主要的争执点，也是行政法院审判的重点。[]所以德国法院对于事实问题的审查一向比较严格。第二，英美法系国家行政程序较为发达，行政机关在作出行政行为时能够获得比较充足的证据，查清事实的可能性也比较大。所以一般行政程序用来解决事实问题，司法审查主要解决法律问题。大陆法系国家行政程序并不发达，行政活动多考虑效率原则，所以司法审查对于事实问题的要求比较高。第三，法院的性质也会影响行政诉讼中对于事实问题的司法审查标准与强度。在一些采用行政法院的大陆法系国家，比如法国德国，对于行政案件的审查强度要高于其他普通法院。行政法院的法官一般拥有行政专业知识，这为对于行政机关认定的事实进行审查提供了较大的可能。而普通法院的法官由于缺乏行政专业知识，所以对于行政机关已经认定的事实并不多做审查，给予行政机关较大的尊重。第四，诉讼调查原则不同。英美法系实行当事人主义，大陆法系实行职权主义。英美法系的法官一般不对事实多做了解，只判断行政机关对事实的认定是否合理。大陆法系法官一般凭借职权会对事实进行调查、判断。以上四点原因综合造成了大陆法系国家与英美法系国家在行政诉讼中司法审查标准的不同。
（二）我国行政诉讼中事实问题的审查标准
我国行政诉讼、民事诉讼与刑事诉讼都规定了审理案件要以事实为根据，以法律为准绳的基本原则。但是三大诉讼法中所审查的事实并不相同。与民事诉讼和刑事诉讼不同，行政诉讼中审查的事实问题具有独特性。诉至法院的每一个系争行政行为，其本身都是行政主体在确认事实基础上作出的法律决定。行政诉讼中事实问题的审查在某种意义上可以说涉及司法权和行政权在国家生活中的角色分工与关系协调，在微观方面涉及个案中如何审查判断证据、以及终结事实审查司法技术和方法的运用。
我国行政诉讼中的司法审查不区分事实问题和法律问题，采用的是全面审查标准。当前立法中并未规定行政诉讼事实审查的强度，案件的审理都是由法院完成。法院在审查行政行为时，不可避免的对事实问题进行审查，例如《行政诉讼法》第三十六条第二款以及第七十条的规定。《行政诉讼法》规定的行政行为司法审查标准应当是合法性标准和合理性标准两个方面。对于事实问题规定了宽泛、全面、严格的审查标准。法院不仅可以对于已有的证据进行全面的审查和判断，必要时可以要求当事人补充证据或者主动收集证据。不仅要审查行政机关对于事实认定的合理性，也要审查事实的正确性。《行政诉讼法》对于法律问题也规定了严格的司法审查标准。包括审查适用法律、法规是否正确和是否违反法定程序。
根据行政诉讼法的相关规定可以得知，法院在审理过程中并不区分事实问题和法律问题。法院对于事实问题和法律问题都实行全面审查原则。法院成为了能动司法的典型，不仅能对行政机关的事实认定进行审查，甚至推翻行政机构认定的结果，还可以主动收集证据，作出新的判断。
（三）事实问题审查标准的缺点
我国行政行为司法审查中不区分事实问题和法律问题，实施同样的审查标准，具有较大的不合理性。在实践中这样做，不仅会混淆行政权和司法权，法院以自己的事实判断衡量代替行政机关对实施的判断，而且不利于发挥法院和行政机关各自的优势，不利于提高行政诉讼效率和调动行政机关积极性。
法院往往越权行使了行政机关的调查搜集权力，行政诉讼的审查重点从被诉行政行为的合法性转移到原告行为的合法性，很有可能导致法院和被告一起审查原告。这样与行政诉讼权利救济与审查行政行为合法性的目的相冲突。同时，这种审查方式也使得行政权与司法权相混淆，行政主体在审查行政相对人是否违法、处理行政事务，认定事实和搜查证据方面的事项上具有专业性，拥有相应的事实调查和搜集证据的权力。而法院中的法官大多不具有此行政经验，司法权与行政权不同，其应该是中立的，不能越权行使行政机关拥有的权力，司法权不能过度干预行政权。所以由法官对于事实问题进行全面审查、严格审查的标准具有不妥之处。法院在行事诉讼中的事实审查应当尽量克制，其应当针对行政机关认定事实的行为进行审查，而不能代替或者行使行政机关的事实审查权，有必要对事实问题和法律问题进行区分并且适用不同的审查标准。
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作者简介：陈冰（1997-），女，汉族，山西大同人，西北政法大学2019级在读研究生，研究方向为行政法与行政诉讼法。