夏邑县城乡规划编制硏究中心 河南省夏邑县 476400
摘要：在我国快速发展过程中，市场经济在迅猛发展，社会在不断进步，新一轮的机构改革后，国土空间用途管制成为自然资源部“两统一”职责的重要组成部分，被提升到国家战略层面。国土空间规划许可制度作为国土空间用途管制主要执行措施之一，其如何建立完善的制度体系，是近期备受关注的课题。文章剖析了国土空间规划许可制度当前面临的基本形势和主要问题，探索性地提出建立国土空间规划许可制度的相关建议：构建全要素国土空间规划许可制度、构建多样化国土空间规划许可管控措施、优化国土空间规划许可路径、探索国土空间规划许可分级管制制度和完善国土空间利用事中事后监管机制。
关键词：国土空间；规划许可；政策建议
引言
国土空间规划是空间治理现代化的重要抓手，从地理学视角分析了国土空间规划的现实困境和突破路径。国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划，要坚持目标导向与问题导向相结合的方法，在守住底线的基础上注重以人为本，通过自上而下为主、上下结合以及“五协”的过程实现“五赢”，体现以人民为中心的空间治理要求；应先编制大地理单元的战略性规划确保宏观管控科学合理，再编制行政区域的翔实性规划实现具体管控任务。
1从生态文明视角认识国土空间规划
党的十八大以来，国家把生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局，并摆在突出位置，其重要性不言而喻；先后提出了“坚持人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明理念，其核心观点是在经济建设过程中节约资源、保护环境，实现绿色发展，以构建资源节约型、环境友好型社会，满足广大群众对美好生活的需求。生态文明理念将对国土空间规划产生巨大影响，起到重要指导作用。国土空间规划是对国土空间进行规划。我国对国土空间规划的研究开始于20世纪80年代，起步较晚，还缺乏丰富的理论以及实践经验，对此，将生态文明理念融入国土空间规划方面，可以有效促进国土空间规划内容完善。通过不断研究，我国国土空间规划也逐渐走上了规范化道路。党的十八大以来，我国明确了生态文明建设与国土空间规划的联系，并在2019年5月9日印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出了国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据；将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”；明确了规划编制重点、编制要求等内容，使得国土空间规划工作更加规范化以及标准化。因此，国土空间规划是生态文明新时代的一种全新的规划类型，是综合性规划，是“多规”的重构和有机融合。新时代规划更加注重生态保护、粮食安全、品质提升、存量优化、人文特色、创新活力等内容。合理规划国土空间，可以提高资源的利用率，加强生态环境保护，有效满足生态文明建设的要求。因此，开展基于生态文明理念的国土空间规划工作具有至关重要的作用。
2国土空间规划许可制度
2.1优化国土空间规划许可路径
（1）充分结合地区实际情况，继续优化用地审批和规划许可，按照《决定》的具体要求，在试点地区结合用地审批权下放工作的实际开展情况，在优化审批程序、精简审批报件和压缩办理时限等方面加强实操性研究，初步构建“上下联动、左右协调”的用地审批和规划许可基本工作机制。（2）积极研究落实“不见面审批”的实操措施，结合地区发展现状，充分发挥大数据的优势，许可将申请单位（个人）的需核实材料上传网络审核，提高行政事项的办理效率。在许可项目精简、许可流程再造的基础上，使许可制度回归服务化初衷。（3）在优化国土空间规划许可路径的同时，完善窗口单位的工作制度，在防止相关单位或个人“不作为”的同时，完善人性化办公机制，提高办事人员的工作效率。
对许可办理全程实行电子监察，促进许可办理全程透明。逐步构建信用体系，尝试“先证后核”许可管理新模式，有效落实“不见面招投标”，可在有条件的地区进行试点工作，发挥先行先试的带头作用。
2.2通过科学的规划过程协调各方矛盾
国土空间规划既要先进，也要可行。要跳出规划对象看该区域的发展，跳出国土本身来规划国土。一般情况下，国土空间规划师最好不是当地国土资源开发的直接利益相关者，不会受到利益主体的思维限制，能够通过科学的规划过程来协调好各方矛盾，规范好各利益主体的责任，明确各自的权利和义务。在此基础上，再用反规划（逆规划）的方法，守住资源本底和环境基准线。我国以前的国土规划是发展为主的规划，对人与自然、现代与历史的关系把握和处理的不好。传统的区域规划，更是缺乏对国土空间应有的连续性和整体性考量，从根本上忽视了规划对象是一个有机的系统；而那些超前的、高大上的城乡规划使大量土地撂荒，也使绿地生态系统及环境保护成了被动的点缀。用反规划（逆规划）的思想和方法来指导国土空间规划，实现“以人为本”与“生态优先”的辩证统一。所谓“反规划”，就是反思规划、反过来规划、只强调一定不要做什么，不能在某些地方做什么，不能在某地做某事超过特定限度，即守住生态底线、守住遗产底线，从而为区域留下一个永远得到保护的“不建设”空间。目前自然资源部正在推进的各地保护地体系调整规划值得推崇，也希望该规划做好、实施好，而不要成为当地“以调代改”的投机契机。
2.3政策制度传导
国土空间用途管制的划定、实施、监督都需要配套相应的政策制度，政策制度作为“刚性”与“弹性”管控传导模式“上下联动”的纽带，需遵循“节约优先、生态优先、绿色发展、自然恢复”管控政策导向，推动国土空间由规模驱动向存量挖潜、流量增效、质量提高转变。在空间管控政策设计时需要注意强化空间管制政策的协同作用，促使中央、省、市、县、乡镇、村等部门在土地用途管控范围划定、实施、监管的过程中协同发力，捋顺与其他区域政策的优先次序；并抓住与空间用途管制政策相关的关键政策，如财政、投资、产业、生态环境、自然资源等政策，并制定绩效考核、生态补偿制度，以建立较完善的国土空间管理制度体系，来保障城镇化地区优化发展，增强市场核心竞争力，发挥市场能动作用。
结语
综上所述，在可持续发展战略的背景下，我国越来越重视生态环境保护，并在党的十八大以来，加大了对生态文明的建设力度，大大改善了我国生态文明环境。国土空间规划作为一项重要工作，是实现生态文明建设的重要途径。因此为了满足生态文明背景下对国土空间规划的要求，建议通过转变国土空间规划理念，改变国土空间规划方式，明确社会经济发展对规划的要求，优化国土空间规划的配置方式，完善国土空间规划相关政策和制度等方面，对国土空间规划进行优化配置，以促进我国国土空间高质量利用，保障和促进我国经济社会与生态环境的全面协调、可持续发展。
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