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摘要：政府采购合同在政府采购中具有极为重要的地位。法律上对政府采购制度的关注是以合同为中心展开的，合同问题是政府采购制度中的主要法律问题，在政府采购法中具有核心地位。而政府采购合同履行过程中的补充合同又是其中值得关注的问题之一。《政府采购法》（2014年修订）第四十九条对政府采购补充合同作了规定：“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”。这个条款仅是2002年版《政府采购法》第四十九条的重复，未有任何改动。国务院制定的《政府采购法实施条例》也未对政府采购补充合同的问题进行细化；财政部作为政府采购监督管理部门也未对此问题进行细化；各个地方制定的政府采购法实施办法也未见相关规定。
关键词：政府采购合同；履约监管；法律问题
引言
政府采购是行政机关按照法定程序和方式通过公开招标、公平竞争的方式确定供应商，与之签订政府采购合同，为政府部门或所属团体购买货物、工程和劳务。政府采购是市场经济的产物，具有合同法的一般特征。但由于政府采购合同的另一方是行政机关，签订政府采购合同在一定意义上也是为了公共利益，政府采购合同具有行政协议的色彩。关于政府采购合同的法律性质的争论长期存在。2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》将符合相关规定的政府与社会资本合作协议的项目纠纷定义为行政协议纠纷，此前政府采购合同一般被认为属于民事合同。当双方发生纠纷时，司法实践的做法是将该纠纷通过民事诉讼程序得到解决。如果认为政府采购合同是一种行政协议，那么诉讼程序将发生改变，纠纷通过行政诉讼程序得到解决。
1政府采购合同履约监管存在的问题
1.1缺乏有效的监管手段
除采购人的履约验收流于形式外，监管部门的监管手段不足也是供应商在合同履行阶段谋求合同外利益的重要原因。一方面，现有监管手段主要依赖于当事人或利害关系人的投诉和举报，缺乏有效的主动监管措施。另一方面，追踪技术不足也是造成验收及监管不力的客观障碍。现有的合同验收仍停留在人工验货的观感式评价上，对合同履行效果的跟踪仍主要来自有使用人的体验和评价，缺乏及时性和客观性。
1.2监管责任主体不明确
我国对政府的监管通常是通过多头监管来实现，多头监管导致的问题是监管责任主体的不明确。监管职权不明确导致监管责任主体的不明确。例如张玮研究指出在政府购买养老服务过程中，现有的监管主要针对承接机构既合同规范中所规定的购买服务质量的监管，监管的主体往往是政府相关部门。[2]目前法律的规定很笼统，并没有给各部门具体形式的监管责任进行明确划分，导致在实践中部门之间沟通不畅，各自为政形成职责的重复或推诿。对政府采购合同履约的监管首先就应该有明确的监管责任主体，不然监管只是空谈。
1.3政府采购合同的手段存在争议
政府采购合同的履约监管不仅需要内部的监管，还需要法院作为一种外部手段的监管。如上所述，政府采购既有合同的性质，又有行政协议的性质。那么启动不同的诉讼程序，将产生不同的监管效果。如果适用行政诉讼程序，因为政府采购具有一定的公益性，因此法院的监管将会更偏向行政机关。如果适用的民事诉讼程序，那么基于合同法的相关规定，将实现对双方的平等保护。按照司法解释的思路是要实现“两条腿走路”。可问题是在现实中区分政府采购合同是处于民事合同还是行政协议存在一定困难。解决政府采购合同的救济手段争议，关键是需要对政府才有合同的类型进行区分。
2完善政府采购合同履约监管的路径
2.1增加补充合同的相关条款
政府采购合同本身的特殊性决定了“参照”或“参照适用”《合同法》的合理性和必要性，同时也决定了要在《政府采购法》这个规范本身就政府采购合同的特殊问题作出特殊规定。就政府采购补充合同而言，明确采购补充合同的法律后果《政府采购法》中明文规定：补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。但是遗憾的是，在法律条文中并没有规定补充合同的标的额超过原合同采购金额百分之十的情况应当如何处理，导致实践中无法可依。所以建议在《政府采购法》中增加一条：“补充合同的采购金额超过原合同采购金额的百分之十的，补充合同无效”。
2.2明确监管责任主体
政府间多头监管的问题有一定的现实考虑，因为多头监管有利于牵制单个部门，防止单个部门权力的滥用，是实现权力制衡的重要手段。但是应该在多头监管的同时，明确主要的责任主体，形成一个多层次的监管主体，区分强监管责任和弱监管责任。但也要防止将监管之网无限扩大，政府需要一定的效率来实现行政管理职能。因此，不能指望全部依靠内部的监管来实现对政府采购合同的履约。在内部监管穷尽的时候还需要启动外部的监管。明确监管责任主体还需要进一步明确监管主体的职权和义务，因为行政机关的特点是法无授权不可为。行政机关作出行政行为都应该有法律的明确规定，法律规定的职权是作出行政行为的前提。
2.3加强财政部门对合同履行的有效监管
建立政府采购合同备案电子化以及采购人承诺制信任备案制度一方面，要寄希望于增加人手来解决政府采购项目合同繁多而难以有效监管的问题，在短期内可能并不现实。更为现实、有效的办法是：顺应信息技术、大数据网络的发展趋势，建立统一的政府采购合同备案系统，实现合同备案的电子化。通过这种电子化备案，可以降低财政部门监管的压力和提升监管效率。在备案之时，可要求采购人对其所签订的补充合同等合同没有违反《政府采购法》等法律规范进行承诺。这主要是借鉴工商登记领域的承诺制信任审批制度，强调对监管对象的事中事后监管，这既有利于提高效率，也一定程度上给采购人心理压力，督促其自觉守法。
2.4建构采购人对政府采购合同的自我监管
制度《政府采购法》第十五条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”。据此可知，采购人基本上是行使公权力的主体。在这些主体中，行政机关的自我规制有着较为丰富的实践基础和成熟的理论依据。其实早在19世纪的美国就出现了行政机关自我规制的实践，比如美国社会保障署和国土安全部门等部门颁布的内部规章，或手册、咨询意见、备忘录等非正式形式的文件，都对行政官员造成了拘束，而行政官员内心也接受这种拘束；在理论层面，伊丽莎白•麦吉尔教授是研究行政自制理论的代表性学者；而在我国，也有很多制度实践，“行政内部分权、行政裁量基准、行政规章评价、职权清单开列并公布、非强制执法、合同式管理等”都属于行政自制的途径。
结束语
政府采购是随着社会发展应运而生的一种采购模式，也是政府履行管理职责、实现行政管理目标的新方法，为了提升政府依法行政的水平，完善相应的法律势在必行。我们也相信，随着我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程的深入，随着国家治理体系和治理能力的进一步提升，政府采购合同及政府采购补充合同的法律规定会更加完善而合理，实现政府采购领域的良法善治。
参考文献
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[2]张昭.政府采购中的供应商法律责任研究[D].山东政法学院,2019.
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[5]张星.政府合同管理的研究[D].云南大学,2018.