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摘要：2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”，从宏观上解决“多规冲突”、规划低效的问题。随着政策实施的不断推进，国土空间规划相关研究成为理论和实践的热点。研究多聚焦于国土空间规划体系的构建路径、相关法规体系及技术标准的编制、基于“多规合一”的国土空间规划体系重构、“多规合一”编制方法与实践、市县国土空间用途管控优化策略等，涉及国土空间规划体系的多个方面，为政策制定提供了有力支撑。
关键词：乡村空间；国土空间规划体系；链接路径
引言
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出将各级各类规划整合融入“五级三类”的国土空间规划体系中，实现城乡全域空间用途管制，对乡村空间的全域空间管控提出了要求。自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》明确了村庄规划是乡村地区的法定规划，需要达到详细规划的深度。但乡村与城市一样，存在宏观、中观、微观等不同层面的问题，需要相应层次的规划来进行管控，仅靠村庄规划难以满足乡村空间全域管控的需求。因此，在国土空间规划体系下，如何统筹整合各级各类乡村规划，完善乡村空间管控内容，构建乡村空间规划框架，使各级各类乡村规划融入“五级三类”的体系中，形成“能用、管用、好用”规划是需要研究的重要问题。
1乡村地区发展的现实矛盾
据国家统计局《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》统计显示，2019年大陆农村常住人口为55162万人，城镇常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%，全国人户分离人口为2.80亿，其中流动人口占2.36亿。按一般城镇化发展规律，我国目前正处于城镇化增长“S”型曲线第二阶段，在未来很长一段时间内城镇化增长仍将持续，在全国人口数量基本趋于稳定的情况下，乡村人口将持续下降，即乡村发展在人居空间规模上的持续收缩，但现实情况是乡村人口的逐步减少与乡村建设用地的无序增长。
2乡村空间与国土空间规划体系的链接路径
2.1多规合一，强化全域全要素管控
推动规划在乡村地区多规合一、实现全域全要素管控是自然资源统一管理和国土空间规划编制的基础与核心要求。强调村庄规划要在整合已经开展的原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等基础上，统一规划对象、统一工作底图、统一数据标准、统一工作平台，全面梳理村域范围内“山、水、林、田、湖、草、村”等要素，“锁定”具体用途与边界，明确管制要求，作为协调各方利益、统筹各类要素的空间基础平台。
2.2乡村公共空间重构
空间治理的终极目标并非物质空间的建设，而是空间与社会的自洽。因此，空间生产需要与社会基础相适应，这个层面的乡村空间治理是通过构建空间的治理功能来实现的，是反馈式社会治理。传统的乡村空间便具有治理功能，在“皇权不下县”的制度背景下，乡村的空间生产与社会关系高度契合，处于空间自给、社会自治的稳态结构。空间本身成为权力和制度下沉到社会的工具，包括科举制度、宗教制度和宗法制度等非正式制度。
统治阶级的意志通过非正式的制度下沉到民间，借由各种公共空间来规训民众，乡村私塾、寺庙、道观以及祠堂等空间，既是传统文化的表达，同时也是权力空间的呈现。公共空间凭借特定空间相对固定的社会关联形式和人际交往结构方式，孕育着社会秩序的基础。乡村公共空间是乡村社会内生秩序的载体，并与农户的日常生活相呼应，充分体现了空间的政治性和社会性。在制度变迁的过程中，乡村公共空间生产也经历着剧烈的转型，即从全能政治性植入，到国家权力抽离后自主性乡村公共空间的修复，到市场侵蚀下的乡村公共空间的衰败，再到新农村建设下乡村公共空间的重构。当前，乡村公共空间的治理功能逐渐萎缩，供给的公共空间强调物质使用功能，没能转化为公共领域，进而产生社会关联以及相应的公共价值；同时，公共空间的生产主要源自于外部资源的输入，在此过程中没有资源的分配以及集体的行动能力。因此，在村庄空间治理过程中，应当强化公共空间的生产，一方面，通过让农户参与到公共空间的建设活动中，重建村庄公共服务和公共环境的保护参与机制，将相关政策制度内生为村规民约，以重塑集体农户的主体性；另一方面，为村民提供日常的公共活动空间，通过空间输出村庄公共文化和价值，提高集体行动能力，以空间治理形塑社会秩序。
2.3主体空间行为引导与管控
空间生产过程的治理，是对物质空间建设过程中的各主体行为进行协调，以保证空间规划的有效实施，包括政府各部门之间的协同、对资本的引导和约束，以及回应农户的具体需求，是基于过程干预的空间治理。治理是以公权力为核心对公共事务进行处理，以支配、影响和调控社会，最大限度地增进公共利益，现代意义的治理强调多元主体的共同参与，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作。乡村空间是基于不同主体的空间行为而生产的，如政府主导的“项目制”，资本主导的各种“乡建”活动，以及农户基于生产、交通、消费、社会交往等不同行为需要而进行的空间建设。在政府主导的乡村建设中，规划部门需要协同其他部门制定规划并以规划为依据进行各项建设。但在实践中，条块分割下的组织架构，导致规划实施缺少制度和资金保障，城乡规划主管部门不具备统筹和协调其他同级部门的权力。“项目制”为主的公共品供给，意味着各个部门对于分管领域的各项设施建设的资金和时序有着各自的计划，因此需要在县域层面将近似的公共品项目打包并编制项目库。同时，对组织机构进行改革，以自然资源部门作为统一行使空间管理的权责部门，打破基层部门间的行政壁垒，确保其具备调动各部门资源支持乡村项目的能力。随着市场力量的不断深入，乡村逐渐成为资本运作的舞台，屈从于资本的逻辑。过剩的工商资本与政府主导的乡村建设项目，以及其他各类由民间组织运作的乡村营建项目结合并进入乡村，成为乡村建设中一股不可忽视的力量。“资本下乡”一定程度上促进了乡村产业的发展，尤其是各类“美丽乡村”建设和旅游项目的开发，促进了乡村发展。但是资本总是以增值为目的的，其运作逻辑无关于公平与正义，在资本力量的扭曲下，许多乡建活动形成了主题乐园化、过度商业化、乡村绅士化、价值逐利化等趋势；同时规模小、原子化的村民没有能力与资本进行平等对话，资源分配过程中缺乏公平和正义。因此，一方面政府制定相关政策对以资本为主体的空间行为进行引导和约束，避免陷入消费主义陷阱，搭建与村庄主体平等协商的平台，进入“乡村复兴”语境；另一方面将资本与农户的需求进行整合，明确村民的主体地位及权益，强化村民的集体行动能力，培育乡村资本，以保障乡村空间生产的公平、正义。
结语
乡村空间治理是一个系统工程，既包括先导式的蓝图治理，也包括过程式的干预治理，同时也需要反馈式的社会治理功能。合理的规划和有效的治理，能够使乡村空间富有活力，空间与社会自洽，村民能够自主、自觉地参与乡村空间的治理，形塑有序的乡村社会。
参考文献：
[1]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建—兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（5）：9-17.
[2]张衍毓，陈美景.国土空间系统认知与规划改革构想[J].中国土地科学，2016，30（2）：11-21.