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摘要：回顾我国政府项目管理模式的演变，以深圳市政府投资项目管理为例子，分析深圳市现有代建管理情况，梳理目前面临的问题，研究旨在为政府投资项目代建制管理提供经验和方案，提高管理效能。
关键词：政府投资建设项目；代建制；管理模式演变；面临的问题；提高管理想能
以经济建设为中心一直是我国社会主义初级阶段基本路线、发展中国特色社会主义的工作重点，随着我国社会的不断发展以及经济水平的迅速提高，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从原来的“物质文化需要”到“美好生活需要”，从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题。基础建设作为刺激国家经济的重要抓手，中央与各地政府大规模投资建设，早期项目涉及高压电网、城市交通、高铁、港口、桥梁等基础设施，2020年疫情凸显了公共卫生资源不足的劣势，后疫情时代医疗、交通、信息、新能源成果基础建设亦成为新增长点，以深圳市为例，2018年政府投资项目支出540亿元，2019年提高至1430亿元，2020年1769亿元，2021年政府计划投资已超过2109亿元，引导社会总投资超28000亿元，工程量巨大，政府投资项目多种代建管理模式并存，文章梳理深圳市代建制管理模式的面临问题并分析研究，有着一定现实价值。
1政府投资项目代建制管理模式演变
1.1传统投资管理模式
传统的政府投资项目管理主要是依托于计划经济体制的管理模式，主要有两种方式：（1）建设单位基建部门模式，带有一定的自营性，管理比较松散；（2）项目建设指挥部模式，具有很强的临时性；这几种由建设单位自行封闭管理的模式在具体管理工作过程中，存在着一定的不足、缺点和弊端，主要体现为：（1）一次性业主缺乏专业性，管理水平难以提高。（2）同位一体化现象严重。同位一体是指政府投资部门、政府管理部门、建设单位三者之间职责不清，投资与建设、建设与管理职能混淆。（3）缺乏有效的风险防范机制，致使大量的不规范行为和“三超”现象，（4）存在“绩效工程”的情况，达不到投资项目的建设效果。
1.2当前投资管理模式模式
2004年7月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004120号文）第三部分就政府投资项目提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。此后，各地在政府投资项目代建制进行试点推广，对代建制管理方式的改革进行了有益探索。国内的政府投资项目代建制模式主要出现了两种形式：即通过成立专业的政府机构集中项目管理单位对政府投资项目进行集中管理的事业型代建模式，以深圳为代表；通过在潜在代建人中引入充分的市场竞争机制，采用竞争性招标等手段筛选出合适的代建人的市场化企业型代建模式，以北京及上海为代表。
1.3深圳市代建制管理模式新发展
为了破解政府投资项目中存在的“三超”、腐败等难题，深圳市政府借鉴香港经验，深圳市建筑工务局于2002年4月22日正式成立（现改称建筑工务署）。《印发深圳市建筑工务署职能配置内设机构和人员编制的规定》（深府办[2004]72号）规定，深圳市建筑工务署为直属市政府管理的事业单位，主要负责政府投资工程项目（除交通、水务以外工程）的统一建设管理工作，从而保证了深圳市建筑工务署的代建人明确的法律地位，同时各区成立建筑工务署，负责区财政投资项目。
2017年6月，深圳市福田区发布《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》及系列配套文件，试行政府投资项目社会企业代建制，并根据项目类型和特点设立房地产类、建筑工程类、设计类、全过程咨询类四大种类的预选承包商库。随后，深圳市各区政府效仿，以福田区代建管理体系为基础，市建筑工务署完成《2018-2020年度政府投资代建单位预选招标》试行政府投资项目社会企业代建制。
2018年7月，深圳市发展改革委印发《深圳市级政府投资项目市场化代建试点实施方案》坚持集中建设管理“一种模式”为基础，按照市建筑工务署直接委托和项目（法人）单位、市建筑工务署共同委托“两种方式”开展试点。
2深圳市各类代建管理模式优劣
就目前而言，深圳市政府投资项目中存在着多种代建制管理模式，这些代建制管理模式适用于不同投资项目中，也有着不同的特点与特征。
2.1建设单位基建部门管理
交通、水务范围内投资项目由各市区级交通运输局、水务局直属负责，下设工程建设管理中心、工程质量安全监督站对管辖内项目建设管理、质量安全、造价统一管理；同时委托第三方常态化评估单位对现场进行巡视，确保项目进展符合进度、质量、安全要求；联动市住建局质安站，季度公布相应水务、交通工程质量安全“红黑榜”，以加强履约评价、风险警示及相关处罚。
此类政府投资项目虽为“投、管、建”一体，多年来专业工程经验积累以及通过采购专业化、市场化的监督管理服务，项目管理、质量、安全意识已达到较高水平，但由于其建设单位与使用者一体的属性，更多关注点放在工程质量与使用需求，对投资控制、安全、社会影响等缺乏有效的风险防范机制，同时建设单位与投资审批单位、建设监督单位均为政府局级单位，缺乏监督手段，致使出现部分不规范行为和“三超”现象。
2.2集中代建管理模式
成立于2002年深圳市建筑工务署，现有编制394名，内设处室和事业单位。其中，处室主要负责项目统筹策划、招标采购、材料设备和质量安全管理、综合保障，事业单位主要负责具体工程项目的组织实施和现场管理。2017年成立工程设计管理中心，加强项目前期设计、投资论证阶段管理效能。署作为深圳市最大集中代建单位，至今累计完工项目共有295个，涉及投资总投资计划2330亿元（含竣工、在建、前期项目），累计完成总投资930.2亿元。
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工务署模式改变传统的政府投资项目分散管理为集中统一管理，提高了专业化管理水平，且可获得规模效益；政府意志容易实现，且易于监督；政府机构易获相关行政部门认可，在办理工程建设各项手续及部门之间协调具有优势；由于机构的非营利性质且不从项目中获取报酬，没有机会主义行为，可降低投资。政府机构集中管理模式能够较为有效地节约政府投资项目的管理成本和监督成本。政府机构集中管理模式的管理机制能够充分发挥对政府投资项目的管理作用。通过规模效应，在相当大的程度上实现资源的统一调配，进而降低政府相关部门之间的沟通协调难度，为政府各职能部门有效地参与政府投资项目的建设过程建立信息充分沟通的平台，同时建立严格有效的责任追究机制，组织结构相当稳定，有利于落实政府投资项目建设的责任追究制。2020年，深圳版“火神山医院”以20天高质量完成，同年署获得广东省先进集体”荣誉称号，此最大程度体现了集中模式的优越性与先进性。
工务署模式仍存在局限，虽实现“投、建、管”分离，提高项目运转效率和工程质量，但工务署与使用单位同属政府部门，署缺乏实际项目后期实际使用经验，只能依靠设计院方案、施工图设计图纸按图施工，施工过程中变更控制严格，以致项目工程验收后移交或者使用阶段发现原设计未能满足使用需求，出现大量变更拆改，造成财政额外支出；工务署员工享受国家薪酬福利，集中建设易形成垄断，各类预选库与品牌库不利于市场充分竞争，缺乏降低成本和提高效率的动力，如若内部不透明易产生个人利益；署与实施监管的政府职能部门平级，内部监督易流于形式；项目超概算属于使用单位、工务署共同责任，责权交叉，无责任追究经济承担能力，也难以责任落实到人。
2.3社会企业代建管理模式
为体现“市场能做好的交给市场去做、专业的事情交给专业机构”的精神，社会企业代建管理模式作为对政府集中管理的建设模式的有益补充和有效促进在深圳市开展，第一种方式为早期区财政投资项目法人或区级建筑工务署直接委托，两方代建模式；第二种方式为项目（法人）单位、市建筑工务署共同委托，三方代建模式。
无论是法人直接委托、工务署直接委托还是三方代建模式，均存在共同的问题，体现在以下几点：
（1）代建配套法规制度仍然不完善，代建定义、主体责任、权责划分、代建费用、代建组织实施及相应监督奖惩机制等尚未有完整的、统一的管理制度，市级与各区纷纷出台代建管理办法以及更新版本，一定程度上完善了代建法律法规，但另一方面亦令刚起步的代建单位陷入不断调整、不断适应的过程，加大了代建各方过程投入，降低管理效能。
（2）代建单位准入门槛不统一。目前代建无资质设定标准，市建筑工务署代建预算库以大型房地产企业为主，区级预选库则规定可以承担代建工作的单位有房地产类、建筑工程类、全过程咨询类、设计类等四类企业。房地产企业具有比较丰富的全过程工程管理经验，而建筑施工类和咨询类企业对全过程工程管理的经验普遍不足，由此可见代建单位管理能力方面参差不齐，履约能力较差的单位将影响代建最终实施效果以及公众评价。
（3）代建单位合法地位尚未完全得到认可。政府投资项目实施代建制的主要目的，是借助代建单位的专业和经验，充分发挥企业灵活性强、管理经验丰富等优势管理好项目。但是在实际操作过程中，代建单位仍受到诸多行政审批制度的限制。例如各行政审批单位对于境外公司或者母公司授权子公司的代建主体行为均不认同，导致代建单位无法及时完成相关工作的审批程序；例如可研概算批复、施工占道审批、用电报装、施工报建等许可手续仍然需要通过委托单位才能继续推进；这降低了代建单位的整体效率、增加了时间成本，无法起到代为建设的作业，还需要委托单位对外协调，增加了工作量。此项在三方代建模式尤为突出，委托方、监督方内部审批叠加各类主管部门审批时间，周期过长，极大影响项目推进效率。
（4）代建费用与实际承担责任、工作强度不匹配。目前深圳市代建管理费用管理办法已出台，代建费与监理取费标准接近，但代建单位承担建设单位所有管理责任、义务以及超概算风险。同时代建单位需开具总投资10%以上履约保函，购买相应工程保险，支付合同签订产生的印花税等各类税费，进一步被压缩利润空间，而代建方大多为社会企业从利益出发，在经营目标上试图以最少的成本取得自身效益的最大化，在无额外收益的情况下，长期从事代建工作，只能靠节省人力支出获得收益。
（5）建设资金支付流程繁琐。代建项目资金管理方式有监管账户与财委直接支付两种。监管账户为代建单位开设的银行专用账户，通常以年度或季度一次性申请款项，请款流程与支付流程复杂，财务审核工作量较大。财委直接支付方式仍然需要代建单位、监理单位、委托方、监督方多重审核后提交至市财政局，难以保证资金及时到位。
（6）代建介入时间、条件不明确。区级代建分为全过程、前期顾问和后期工程代建。全过程代建介入时间不一，有在项目初期甚至未有项目建议书的，有项目概念方案已过会确定的，有设计总包或者监理单位已招标的等。在项目启动初期，发起单位提出的建设需求往往不够明确，导致建设工程的具体范围、内容、规模、标准和周期等多次变更；投资估算未经专业测算，结果易漏项不准确；涉及地块合宗、法定图则调整、河道蓝线、生态控制线和征地拆迁等问题的项目无法按计划推进；
以上导致代建单位介入后需要耗费大量的时间开展前期论证工作，或者需要多次进行需求调整；可研估算和初设概算超过投资匡算；无法调动设计单位、监理单位，出现互相推诿情况；最终项目进展受阻，投资难以把控，造成政府投资浪费，面临工程审计风险。
（7）代建工期不合理。实施代建的项目一部分为“绩效工程”，按照一般建设流程事实上难以满足工期要求，要求代建单位利用自身管理能力实现项目目标，普遍存在边勘察、边设计、边施工的现象，甚至出现未能办理施工许可证的情况。工程质量、安全和投资控制完全依靠代建单位管理水平、履约能力，即使最终按期完成，因打乱正常施工节奏，挤压各类检测、试验、成型时间埋下的质量、投资结算隐患亦将降低代建管理业内口碑与整体评价。
（8）代建项目质量、安全监督过度投入。实施代建项目均要接受使用单位第三方评估、建筑工务署第三方巡查、住建局质安站检查、城管街道办监察大队巡查以及自身企业质量、安全管理体系下的检查评估。各类检查排名直接影响项目停复工、履约评价、法人约谈等结果。部分项目采用停工整改的方式迎检以提高名次，现场大部分时间处在迎检或被检查的状态中，隐性投入无法计量，最终恐将反馈到项目结算中。
3对策
3.1完善相关法律法规
完善相关法律法规制度体系，是代建制管理模式实施的根本保障与重要基础，也是对各类管理工作内容与管理行为进行规范的根本依据。不论是两方代建还是三方代建，需要根据实际管理工作的需要，不断完善管理办法、细则，建立行业标准，提高项目工程质量，提升代建管理效果。
3.2培育代建市场竞争主体
市场能做好得交给市场，引导市场竞争主体单位参与到代建管理工作中，通过完善的法律法规约束，充分市场竞争提高代建单位的竞争力与管理水平，实现代建管理模式的发展与进步。
3.3试行过程审计
试行对所有参建单位（包括委托单位、使用单位）过程审计，建立企业和个人评价体系。避免制度流程的缺陷对新兴管理机制带来负面影响，主动监管约束各主体单位、人员行为，及时发现问题填补漏洞。
4结语
机遇与挑战并存，本文对深圳市政府投资项目代建制管理模式中存在的不足进行分析，希望通过不断探索、深入研究、勇于实践，能提高代建的管理水平与工程质量。
参考文献：
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