陕西师范大学 陕西省西安市 710062
摘要：农地拆迁补偿问题涉及到社会弱势群体的利益保护和社会发展的持续稳定。集体土地征收中的利益冲突及法律程序规范化调整实质上是反映公权力与私权利之间的平衡与协调问题。本文以西安市近郊以C村为中心，围绕政策差异、实质公平和后续安置补偿三个方面展开实地调查研究，发现C村虽处于西安市近郊，但是拆迁补偿安置价格与周边差异巨大，后续的安置补偿发放措施可操作性不强，村民幸福感指数较低。对此，应在农地拆迁中，在政策制定程序上要扩大参与范围，引入村民听证制度。
关键词：拆迁；公共利益；基层协商民主治理
一、导言
随着城市化速度加快，农村集体土地的征收成为必然。而征地拆迁会使农民失去赖以生存的土地，并丧失依附土地的相关权益。对农民来说，征地拆迁无疑是一件天大的事。本项目基于西安市长安区管辖的C村的拆迁征收为调查对象，关注拆迁政策的制定、实施和后续安置补偿程序，从程序法的角度来解释拆迁政策的合理性，并引入村民听证程序，提高政策制定过程中的民主参与和透明度，提高被征收群体的未来预期，减少越级上访和群体性事件的发生，对维护社会稳定发展具有重要意义。
二、公共利益的界定难题
我国宪法明文规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。但是，公共利益这一概念在我国一直是一个比较模糊的概念，法律没有给出明确的定义，导致法律条文的实际约束力减弱。有关公共利益界定的主体问题，我国学者对界定主题主要持三种观点：行政机关界定、司法机关界定和立法机关界定。从司法机关角度而言，司法实践中可采用事后救济、判例的研究方法界定公众利益。但是在农村集体土地征收往往涉及到多方利益，在司法实践中难度巨大。
三、形式公平的固有思维
在我国的法律建构中采用的不完全补偿原则‚并未采用与英美相似的公平补偿原则。公平补偿原则要求公平地界定公共利益与私人利益的界限‚ 并给予被征收人公平的补偿；不公平补偿原则认为土地所有权因负有社会义务而不具有绝对性‚可以基于公共利益的需要而依法加以征收‚并且征收时不必完全补偿‚而仅需给予补偿金额的不完全补偿。《中华人民共和国宪法》第10条第 3款规定：“国家为了公共利益的需要‚可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用土地征收权时的补偿义务‚意义重大。但是未就土地征收补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国民法典》第二百四十三条规定：征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维持被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》中也采用了相同的立法技巧‚有意无意之间回避了土地征收补偿原则的确定。但是从相关法律规定和实践操作来看‚我国采用的是不完全补偿原则‚与公平补偿原则相距甚远。
在C村的征收拆迁补偿方案中，货币补偿价格是如下计算的：
货币补偿安置款 = 认定的被征收房屋建筑面积 * 货币补偿基准价 + 被征收人房屋重置成新价或综合补偿价。
经过评估机构计算对被征收区域房地产开发住宅的均价进行评估，C村安置住房的货币化基准价格为7000元/平，研究小组调查了与拆迁方案出台同时段（2019年12月）的西安市平均房价，综合得出结果：商业住房的平均价格是12446元/平，我们同时也调查了C村所在辖区的同期房价，综合得出结果：商业住房的平均价格是11656元/平。
上述评估价格是在不公平补偿原则的指导下产生的，与市场价格差异巨大。我们假设C村的一个三口之家的居住面积是200平方米，在拆迁后其所得的补偿款仅可以在同区域购买一套120平米的商品房。这样的补偿看似符合逻辑，但是只是达到了形式公平，完全忽略的村民个人的利益存在和生活追求。
在农村集体用地上所建筑的房屋往往是世代而居，且包含了村民世代以来所积累的“社会关系网络”，村民对其具有很深的情感需要，但随着征收政策的执行，赔偿款仅仅是是关注当前的经济利益，对农村老屋的历史价值、情感维系和社交需要则并未引起重视。
四、村民听证制度的引入
由于当前征地拆迁冲突频发的主要因素在于征收主体与被征收主体没有良好的沟通渠道。在征地拆迁程序的具体实施中，被征收者（村民）往往只能见到拆迁方案，征收者与被征收者的沟通甚少。因此，架设沟通协调渠道势在必行。应在征收补偿标准制定上引入村民听证制度，通过面对面的方式直接交流意见，扩宽民主渠道，切实保障村民利益。
在村民听证制度中，应涉及多方面主体：村民、村“两委”成员、征地需求方和党政领导机关代表。前两个主体是论坛的直接参与方。不同主体在这一论坛中都有利益诉求：村民参与论坛是为了维护自身权益，解决自身利益诉求；村两委'希望借助这种形式减轻来自上级政府和村民的双重压力，摆脱自身的"两难困境"，缓和与村民的矛盾：乡镇党政部门希望借助这种形式缓解治理压力，争取更大政绩。为了各自的利益诉求，各行动主体之间展开了对话讨论。
在征地拆迁这一具体实行领域。村民听证质询会应有四个环节。
一、确定议题——确定征收补偿目标。为确保村民听证质询会收到实效，村"两委'在举办会议之前先进行调研，根据多数村民的意见确定每次会议的重点内容。
二、通知与会人员。与会人员包括所有成年村民，一般不少于20人。在会议举行之前3至5天村"两委"发出公告，鼓励群众积极自愿报名参加。村两委确定专人对报名参会的人员进行登记。如报名人员超出会议容量，则以村民小组为单位分配名额，以确定与会人员的最高限额，把参会人数控制在适度范围内。
三、召开会议。在会上村“两委'负责人先报告工作、介绍本次听证质询会的内容，后接受村民询议。对于村民的询议，村两委成员尤其是主要负责人要采取“一问一答”的方式。对于热点难点问题双方一起协商，提出解决办法。
四、落实议案。对于在村民听证质询会上达成的共识性议案，村两委要及时逐条研究解决。对于重大党务、村务事项，村"两委"要及时提交党员大会、村民代表会议讨论决定，并在一个月内把实际解决措施和办理情况向村民反馈，真正做到事事有交待、件件有着落。
五、结语
随着城市面积的不断扩大，征收农村土地则是必然的代价。但是，由于失地农民的弱势地位，其在征地拆迁中的利益分配不公正在成为频繁出现的群体性事件、越级上访等情况的产生基础。在征地拆迁的冲突化解时，政府要改变当前的现状，要从征地政策的制定的伊始，就要主动采取民主协商形式，采取村民听证程序，扩大村民对拆迁政策的知情度，增强拆迁政策制定的透明度。要在党的领导、政府主导下吸纳有益的社会成分，包括多元主体参与、协商对话行为等治理机制，扩大拆迁征地中村民的参与范围，提高他们的相对地位，让征地拆迁的过程更加顺利，提高被征地群体的生活幸福度。
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