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海绵城市水系整治PPP项目建设管理分析彭帅朱超翼

发表时间：2021/7/8 来源：《基层建设》2021年第12期作者：彭帅朱超翼

[导读] 海绵城市已成为解决城市积水内涝、水体污染问题的新理论、新方法

        海绵城市水系整治PPP项目建设管理分析
        彭帅朱超翼
        宁波市城乡建设发展研究中心浙江宁波 315000
        摘要：海绵城市已成为解决城市积水内涝、水体污染问题的新理论、新方法，在系统化全域推进海绵城市过程中，针对水系污染问题按排水分区采用PPP建设模式，一方面可以系统治理、上下游同步整治，防止重复投资或治理不彻底，另一方面可有效缓解财政资金压力，按效付费，保证建设成效得到长效保持。本文以某水系整治PPP项目为例，阐述其项目实施过程遵循原则、PPP模式管理要点等。
        关键字：海绵城市；PPP；水系整治；绩效考核

        近年来我国积极推进海绵城市建设，坚持人与自然和谐共生，将城市作为有机生命体，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施解决居住社区积水内涝、城市水环境等问题。在海绵城市全域推进过程中，对海绵建设项目进行合理打包和梳理，明确不同区域建设模式，根据区域特点可采用项目结建、政府直接建设、PPP建设或EPC建设的模式。
        针对海绵城市具体建设范围和内容的不同，制定符合海绵城市建设融资策略，建立PPP模式的操作机制，吸引社会资本解决融资需求，同步解决社会与环境问题。PPP模式（Public-Private-Partnership）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系[1]。PPP模式可以减少政府财政负担、促进投融资格局的多元化，能使政府部门和私营部门优势互补，风险共担。海绵城市建设项目相比传统市政项目，边界条件更为复杂，且强调水质长期维持在整个过程中的主导地位，更加注重工程建设完成后的长效运营和维护。采用PPP模式可以严格按效考核，突出按效付费，坚持效果导向，也可有效缓解财政大规模资金投入的压力。
        1 项目概况
        1.1 项目本底条件
        该项目PPP实施范围内河道、沟渠较多，水系间相互贯通。PPP实施范围内的污染源主要包括：生活污水排放、农业面源污染、雨水径流污染、河道内源污染。
        1）PPP实施范围内的部分村庄已建污水处理设施，但存在截污不彻底、污水处理终端能力不足、部分生活污水直排入河的现象。现状污水处理设施主要采用组合生化池（厌氧滤池+微动力）+人工湿地处理工艺。
        2）PPP项目建成区部分居民小区的排口存在雨污合流的情况，部分小区的阳台洗衣废水错接入雨水管道，部分雨污分流小区的入河排口存在旱天持续出流的现象。
        3）PPP实施范围内有大量的农田，其中耕地面积约为8.16km2，大棚种植区基本实现生态循环农业，但部分设施老旧，存在农田排水渠直接入河现象，氮素和磷素等营养物质会随降雨、灌溉进入水体。
        4）PPP实施范围内有城市建成区、村庄建设用地、工业用地、未开发建设用地，硬质下垫面占比较大，如地块未进行海绵化改造，初期雨水会携带路面、大气、废弃物中的污染物通过市政雨水管网进入河道水体，加重水环境污染。
        5）PPP实施范围内内河道因外江闸门平时关闭，水体流动性差，自净能力差，大部分河道呈现淡绿色，各种生产生活产生的污染物质在河床底沉积，在一定条件下，底泥中的氮磷还会释放重新进入水体造成二次污染。
        1.2 项目遵循原则
        该PPP项目遵循系统性强、覆盖度广、存量项目少、可操作性强的原则。
        1）系统性强，该PPP项目有相对独立的汇水分区，边界明晰。水系整治项目应按照流域（汇水分区）打包，而不能按照项目类型或者行政管辖打包，遵循按效付费的原则，制定相应的考核要求和付费办法。
        2）覆盖度广，项目类型全。该项目包内的项目类型包括源头减排、过程控制和系统治理各个方面。源头减排包括场地及道路改造，过程控制包括雨污管网、泵站调蓄池建设等，系统治理包括污水处理设施、河道综合整治等。
        3）可操作性强，协调方便，施工顺畅。该PPP实施范围内的水系处于慈江-姚江流域下游，上游客水水质对项目范围内水系影响较大，需要系统综合考虑，PPP实际实施范围扩展为整个封闭流域。
        1.3 整治技术路线
        本工程在充分调研和分析的基础之上，根据项目实施目标，从水环境、水生态、水安全三方面着手，以削减污染、改善与提升河道水质为重点，采用源头减排、过程控制、末端治理三大手段进行综合治理。
        2 PPP模式管理要点
        2.1 PPP项目管理要点
        1）项目要通过物有所值评价和财政承受能力论证，经市政府常务会议批准PPP项目实施方案，授权项目实施机构和政府方出资代表。
        2）在项目建设、运营维护出现重大问题时，可适时介入并采取相应措施督促整改、临时接管及至收回PPP项目经营权，在项目竣工验收完成后，委托审计机构对项目PPP总投资进行审计。
        3）按照有关建设项目前期工作操作流程和PPP项目操作流程的相关规定，PPP协议签订前应完成涉及本项目的申请、报批、设计、概算等前期工作及项目PPP模式实施相关的各项批复工作。PPP项目承建方接受项目已完成的前期工作所有内容作为项目建设的基准标准。
        4）运营期间，绩效考核小组要就项目运营和维护成本、价格、质量等进行监督管理。

        图1　项目技术路线
        2.2 PPP资金管理要点
        1）项目PPP总投资=建设投资+建设期资金回报=（工程费用+工程建设其他费）+建设期资金回报。
        2）项目投资回报的来源为政府付费，包含可用性服务费和运营维护服务费。
        当年可用性服务费金额=可用性服务费基数-工程建设其他费；
        可用性服务费基数=工程费用+工程建设其他费+建设期资金回报。
        运营维护服务费要覆盖本项目红线范围内的运营维护成本，当年运营维护服务费金额=年运营维护成本基数*绩效考核系数。
        2.3 PPP绩效考核要点
        海绵城市建设项目具有系统性、复杂性、跨部门、跨领域，往往是众多碎片化项目的集合，更是对项目的监管提出了更高的要求[2]。
        1）为体现“按效付费”及全生命周期绩效考核原则，在项目运营期内，由绩效考核小组对项目的可用性情况、运营维护情况进行考核、评估，统一进行运营期绩效考核。实施机构根据运营期绩效考核结果，按照PPP约定对政府付费金额进行调整。
        2）项目运营期的第一年定为试运营年，绩效考核小组结合试运营年情况，对项目绩效考核指标进行合理调整，试运营年及运营期其余年度的绩效考核按调整后的绩效考核办法进行。
        3）项目绩效考核实行分级负责的责任体系，市区街道各司其职，绩效考核内容主要包括项目管理、水体养护、绿化养护、社会监督四个方面。各考核小组成员单位依据项目考核评分细则，结合第三方单位监测报告等进行认定打分。
        4）运营期绩效考核采取月度、半年度和全年度考核相结合的形式。运营期绩效考核指标中项目管理、水体养护和绿化养护指标按月考核，年度统计当年历次考核平均分作为该项指标年度考核得分；水体养护和社会监督指标按半年度考核，年度统计当年历次考核平均分作为该项指标年度考核得分。
        考核过程中，水质监测采样工作由绩效考核小组聘请的第三方监测机构负责实施，按月监测，季度形成定期监测报告，年度形成年度水质监测报告。
        5）在项目运营期内，建立绩效考核办法评估与调整机制，绩效考核小组在项目运营期内根据城市发展、国家相关政策、法规、标准变化调整等重新确定相关考核项指标分值权重。
        3 小结
        我国南方城市河网密布，河道水系是城市排水系统的重要组成部分，水质问题治理难度大且容易反弹，治理过程也以街道乡镇为主，缺乏系统性且整治效果不佳。海绵城市作为治理水体污染的一种手段，其建设项目存在多样性、复杂性，公益属性较强，传统的运营、回报和竞争机制不适用，基于PPP模式归纳出适合海绵城市建设的相关机制，创新政府投资项目投融资方式，从市级层面对整个流域或排水分区进行统筹管理，在回报机制上采取绩效考核机制，有效避免治理过程重复投资，提高公共服务的供给质量和效率，确保治理效果长效保持。
        参考文献：
        [1]熊伟，诸大建.以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践[J].同济大学学报（社会科学版），2017（28）：78-84.
        [2]李阳，苏时鹏.海绵城市建设中的PPP机制探讨[J].生态经济，2018（34）：116-122.