国土空间规划体系下的城市规划传承与融合
石静1 吴晓波2
1包头市规划设计研究院 内蒙古包头 014030；
2包头市公路规划勘测设计有限公司 内蒙古包头 014040
摘要：在推进生态文明建设背景下，融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。城市规划要融入国土空间规划体系，必须做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供必要的支持平台。本文就国土空间规划体系下的城市规划传承与融合进行了分析。
关键词：国土空间规划；城市规划；传承；融合
引言
随着我国可持续发展战略的不断推进，合理利用土地资源，科学规划国土空间，增强土地资源发展的均衡性显得越来越重要。在我国新形势背景下，合理的国土空间规划可以有效缩短土地管理时间，其具体功能的核心标准由该地区土地利用质量所决定。随着土地规划管理工作内容的升级优化，国土空间规划也要相应更新。因此，必须加大国土空间资源的保护力度，发挥土地规划管理工作的优势，提升我国国土空间利用效率。依据当前社会的发展形势以及未来的前景展望，对有限的土地资源展开管理，在不同时期对其进行规划安排，确保土地资源利用效率与国民经济发展相一致。土地规划管理不仅需要考虑国土空间的兼容性，还需要改变传统陈旧的管理观念，保障生态平衡，推进可持续发展。
1国土空间规划功能定位
1.1总体定位目标
所谓国土空间规划，指的是根据现有土地资源开发保护建设情况，有关部门组织开展的一系列活动部署，实现生态环境保护与社会经济之间的协调发展。为了有效提升国土空间规划功能定位的合理性，有关部门需要结合现有国土空间开发与利用情况，以及生态环境保护现状，树立正确的定位目标，为后续各项活动的顺利开展奠定良好基础。结合现阶段我国国土空间规划体系的落实现状得知，将总体战略、功能区域战略有效结合，并合理判断国土资源环境承受能力，以此作为核心，树立正确的环境保护目标，加强环境治理力度。
1.2明确核心功能
新时期背景下，国土规划的核心功能是建立完善的功能区域体系，确保资源开发更具战略性，而且可以保护周围环境。相关部门需要根据不同区域的人口分布情况、土地资源利用情况，优化城市布局，打造独具特色的经济区域，并结合各个空间的利用现状，深度挖掘可利用的存量资源，确保各类资源得到高效利用。
1.3 加强科学规划
国土规划与土地管控体系的落实存在密切联系。在新时代背景之下，国土空间规划体系越来越完善，不仅对土地资源起到了很好的保护作用，而且大大提高了土地利用率。结合现阶段我国国土空间开发利用现状可以得知，针对重要资源采取科学的保护措施，能够显著提升国土空间规划水平。
1.4优化治理规划目标
结合我国国土空间规划特点可知，以非农建设耕地为核心目标，加强土地治理规划，能够为后续的治理工作奠定基础，确保土地资源得到高效利用。对于相关部门来讲，要根据土地综合治理现状，针对各项治理活动，加大监督力度，遵守节约用地原则，加大生态文明建设力度，确保土地资源得到高效利用。同时，有关部门还要根据国民经济发展现状，针对开发效率比较低的区域，加大生态化治理力度，有效减少能源损耗。
2国土空间规划体系下的城市规划传承与融合
2.1 完善土地资源规划建设指标
首先，我国国土空间规划要注重土地资源规划指标的建设工作，更好地拓展国土空间规划方式和路径。通过将现有的土地资源进行整合，实现高标准的统一规范，为最终落实专业化的土地资源规划指标建设提供强有力的支持。其次，要使国土空间展现出地域性特点，相关地区要遵循因地制宜原则进行国土资源管理，为进一步实现土地规划管理制度的全面覆盖提供基础。特别是随着现代城市经济的发展，指标设置需要契合城市特征，映射城市的发展战略内容，在更大程度上拓展国土空间规划工作内容的深度和宽度，以便在社会经济发展和环境保护方面发挥积极作用。
2.2城市规划与市场机制的衔接
国土空间规划必须强调规划与资源的连接。规划是手段和方法，资源是受体和对象，两者的连接是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。规划对空间资源配置干预的手法灵活多样，例如功能分区与用地性质管制、容量控制、公共利益优先保护、建设用地供应计划、规划统筹的政策机制等，反映出我国的城市规划明显带有计划经济体制的基因传承。城市规划反映国家和政府意志，是与市场相对立的并行机制。正如经济领域的新凯恩斯主义一样，在城市空间开发领域同样需要用规划手段对市场机制进行干预，这是城市规划存在具有必要性的鲜明佐证。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置的干预，最终都要依靠与市场机制的协调来实现。城市规划对空间活动的干预，可能比新凯恩斯主义对经济活动的干预更直接、更强力。而在市场失灵的情形下维护城市空间管制秩序，是城市规划的职能底线。因此，城市规划要充分研究公共政策与市场机制的关系，应当建立起规划与市场相辅相成的协作机制，充分尊重物权关系。各层次城市规划在编制和实施中，都应当建立市场干预的实施和评估机制。
2.3城市规划要实施技术体系的重构
城市规划技术体系的重构，是指将传统城市规划切分为行政和技术两个相互依存的板块，实现规划行政与专业技术的相对分离，并在此前提下完善对技术板块运作的管理。技术板块是城市规划与现代科学技术的接口，不断进步的技术是城市规划最活跃的尖端和前沿。城市规划的技术设计要综合考虑公共政策、市场调节、市民需要、物质环境、工程条件等因素，做好城市的功能组织、空间构建和要素安排，保障人们在城市中生产、生活、安全的需求，以及城市自身的效率和成长。但是长期以来，我国的城市规划行政职能和专业技术高度融合，边界不清，致使规划行政管理中广泛存在技术超载的问题，进而导致技术行为干扰规划行政决策和公共参与，影响了规划公共政策执行的效率和效力。国家治理方略和公共政策是规划行政板块职能定义的边界，城市规划的技术体系要紧紧跟踪并服务于行政职能的运行，但不属于政府管理和公共政策范畴的空间设计类成果，就不应当再视作规划，正如修建性详细规划已逐渐淡出传统城市规划体系一样。城市规划的技术形式包括学术论述、标准规范、规划设计、项目设计等，这些形式都应当以产品化的样式表达出来。规划技术产品可分为两级：一级产品是规划成果和标准，包括由政府委托制定的具有管控要求的各级各类城市规划设计成果、技术标准和规范，都是公共政策的集中体现形式，其用户是各级政府和管理机构；二级产品则面向空间建设层面的具体落实，是在规划公共政策框架约定下的建设项目设计和实施安排，其用户是各类市场主体或财政投资的建设项目主体。规划在技术层面的管理，主要解决两级技术产品的监管、产品标准的制定、新技术应用、设计企业和人员的从业管理等。
结束语
在规划体制融合模式下，城市规划要紧紧围绕国土空间规划的国家治理方略和公共政策职能，落实上位规划的战略安排，推进自身改革，重点处理好规划与市场、规划与专业技术的关系，让城市规划在空间治理中更好地发挥关键作用。
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