新时期国土空间总体规划用途管制浅析
文军
铜仁市自然资源局 554300
摘要：经济的发展，人民生活水平的提高，促进城镇化进程的加快。在新时期背景下，对国土空间规划功能进行准确定位，全面落实各项规划方案，不仅可以保护周围生态环境，而且能够实现统筹治理目标。结合现阶段我国国土空间规划功能定位现状可知，环境修复难度不断增加，各项管控措施落实效果较差，严重影响生态环境质量。本文就新时期国土空间总体规划用途管制展开探讨。
关键词：新时期；国土空间；总体规划
引言
建立国土空间规划体系是国家的顶层设计，城市规划应当积极主动地融入国土空间规划体系，这是城市规划变革和发展的实践路线，也是国家规划政策体系引导和落实的必然过程。城市规划能否完整地融入国土空间规划体系，以及融合后的国土空间规划体系能否科学运行，无疑将深刻地影响我国国土空间规划体系和规划体制的选择与发展。要实施好《若干意见》，就应当明确给出城市规划的定位，并在当前的市县国土空间规划编制中予以落实。
1国土空间规划功能定位
（1）总体定位目标。所谓国土空间规划，指的是根据现有土地资源开发与利用情况，有关部门组织开展的一系列活动部署，实现生态环境保护与社会经济之间的协调发展。为了有效提升国土空间规划功能定位的合理性，有关部门需要结合现有国土空间开发与利用情况，以及生态环境保护现状，树立正确的定位目标，为后续各项活动的顺利开展奠定良好基础。结合现阶段我国国土空间规划体系的落实现状得知，将总体战略、功能区域战略有效结合，并合理判断国土资源环境承受能力，以此作为核心，树立正确的环境保护目标，加强环境治理力度。（2）加强科学规划。国土规划与土地管控体系的落实存在密切联系。在新时代背景之下，国土空间规划体系越来越完善，不仅对土地资源起到了很好的保护作用，而且大大提高了土地利用率。结合现阶段我国国土空间开发利用现状可以得知，针对重要资源采取科学的保护措施，能够显著提升国土空间规划水平。（3）明确核心功能。新时期背景下，国土规划的核心功能是建立完善的功能区域体系，确保资源开发更具战略性，而且可以保护周围环境。相关部门需要根据不同区域的人口分布情况、土地资源利用情况，优化城市布局，打造独具特色的经济区域，并结合各个空间的利用现状，适当加大国土空间开发力度，确保各类资源得到高效利用。
2国土空间规划实施途径
2.1加强用地调查
用地调查是基础调查，是面向全域全要素的重大国情国力调查，是国家直接掌握翔实准确的全国自然资源和空间要素现状与变化情况的主要手段。“三调”是用地调查的总体工作基础，按照国家规定的有关要求推进“三调”工作，形成国土空间规划现状用地深化、细化调查的底板数据。同时，要在不突破“三调”用地边界、不改变“三调”用地主导性质的基础上，结合国土空间规划编制需求，实现调查成果的城乡一体化管理及综合应用，并进一步开展用地细化调查、存量低效用地调查和其他用地专项调查等。首先，针对“三调”地类划分较粗、深度不够的问题，开展用地细化调查。目前“三调”初步成果不能完全满足规划编制所需的现状用地分类要求，需要在“三调”工作分类的基础上，衔接城市规划用地分类标准，叠加影像图、POI热点、百度地图和不动产数据等，采用内业外业相结合的方式，重点对城市、建制镇、农村居民点内的商业服务业设施用地、科教文卫用地、公用设施用地、特殊用地等进行细化调查。其次，面向盘活存量、提高质量的节约集约用地要求，开展低效用地、存量用地调查工作，拓宽土地资源、拓展发展空间。
在“三调”的成果基础上，全面摸查城市、城镇、村庄内布局散乱、利用粗放、用途不合理的低效用地和存量用地的数量、结构和分布情况等，明确重构和调整的重点区域分布，主要包括棚户区、城中村、旧工业区、旧厂房、传统批发市场、低效物流园区和村级工业园等。最后，构建统一的规划底数、底图，开展批而未用地和绿地等用地专项调查工作。“三调”通过“所见即所得”的方式进行调查，调查结果一定程度上会造成部分用地现状和实际属性出现差异，为合理确定国土空间规划基础数据，对土地已征用、有完整用地手续，但“三调”中确定为农用地和未利用地的已批未建用地进行摸查；对城市、建制镇内部的城市绿地进行统一摸查，校准因“三调”调查规则差异导致的城市绿地口径的误差。
2.2原有规划成果的应用
现行的各类空间规划成果各成一家，采用的坐标系也不同。以淄博市为例，城乡规划各类成果采用北京54坐标系或淄博市城建坐标系，土地规划成果采用西安80坐标系。编制国土空间规划采用2000国家大地坐标系，原有规划成果需要通过坐标系转换并在满足转换精度要求下落到一张图上，从而做好国土空间规划和已批规划成果的衔接。
2.3改进规划实施流程
在国土规划工作中，相关人员需要对既有的规划实施流程进行规划与改进，不断提高规划的可操作性。此外，工作人员还要对既有的现场规划方案进行完善，根据该地区土地资源的开发利用现状，不断调整规划目标。同时，还要适当加大耕地保护力度，大力支持农业发展，结合现有环境保护补偿制度的落实情况，对其进行有效完善。此外，相关人员要结合自然开发利用情况，对既有的财政政策与环境政策进行优化，加强利益协调。采取分级管制方法，不断提升土地使用规划管理效果；采取目标管控方案，针对不同级别管理方案进行完善；适当加大监督管理力度，有效提升土地资源利用效率。针对重大项目，需要制定合理的统筹规划制度。结合土地综合治理特点可知，工作人员可将指标进行有效分解，并加强部署与规划，为后续的治理工作奠定坚实基础。在国土规划环节，工作人员要遵守全面性原则，发现国土规划方案存在的不足，结合现有资源的利用情况，加大开发与治理力度，对原有的监督管理制度进行完善，确保国土管理规划方案得到更好的落实。
2.4协调对接国土空间规划技术标准体系
核心协调对接以用地分类为基础的技术标准体系，按照国家的总体安排，至2025年，要健全国土空间规划的技术标准体系。现阶段，以用地分类为主的基础标准体系陆续发布试行，未来新的控制性详细规划必然是在新的技术标准体系下编制和报批的。现行的城市控制性详细规划用地分类聚焦在城市建设用地上，对建设用地的分类和细分有比较清晰的规定和明确的安排，包括居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地等，这一板块的分类相对成熟，可操作性强，最新的国土空间规划分类标准也基本得到了总体继承和延续。但对于农业、生态等非建设空间，现行的城市控制性详细规划用地分类只有农林用地和其他非建设用地，表现在用地规划图上可以理解为“一片绿”，缺少对非建设空间用地的细分和打开。依据最新国土空间规划分类标准，按照“山水林田湖草”生命共同体的理念，衔接土地利用规划分类标准，细化为耕地、园地、林地、草地和湿地等用地。同时，对于涉海地区的控制性详细规划，还须衔接用海分类标准，形成陆海统筹、全域全要素的用地分类体系。
结语
综上所述，通过分析新时期国土空间规划功能定位与实施途径，全面优化原有开发途径、改进国土资源开发流程、优化资源配置、明确土地规划目标、改进规划实施流程等，可以有效提升国土空间规划功能定位的合理性，减少生态环境污染。
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