东明县自然资源和规划局 山东省菏泽市 274500
摘要：国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。
关键词：国土空间规划体系;城市规划;传承与融合
引言
市规划要融入国土空间规划体系，必须做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供必要的支持平台。
1国土空间规划形成及城市规划融合的背景条件
1.1空间管制结构与焦点的变迁：生态，资源和环境条件的约束
（1）在较大区域内将自然空间和城市空间融合起来以改善城市环境、解决城市问题的方法，已经不可持续，各国必须采取主动性的措施保护农田和自然生态系统，防止其受到人类特别是城市活动的侵蚀；(2)全球城市化的模式必须强调城市用地的集约化，控制城市蔓延，限制郊区化倾向，维持城市清晰的空间边界；(3)城市内部空间利用和管制应当强调现代科学技术手段的运用，与城市共生的环境和社会问题力求在城市空间内部解决。
1.2空间保护利用思维的深化
统筹视角的方法论成形与传统的“城市病”相比，当前我国空间领域的资源、环境和生态问题来得更迫切，需要更多要素统筹和协调以加强管控和治理。如果说城市规划是对城市空间内各种物质要素、社会治理和人文关系的统筹，那么以构建高品质国土为目标，超越传统城乡、生态和农业区域分界的战略引领、底线管控和全方位协同，则是国土空间治理的必然选择。国土空间保护与开发治理的统筹观，引申出国土空间规划更为深远的统筹方法论，集中体现为央地统筹、区域统筹、城乡统筹、发展与保护统筹、近期与远期统筹等。
1.3我国空间规划职能的变迁
国家治理方略和公共政策属性的确立规划就是国家治理方略，反映国家意志，国土空间规划是在国土开发利用领域的国家治理方略和公共政策，这是我国空间规划在成长中凝成的基本属性，也是空间规划职能变迁的主轴。
伴随着改革开放和市场体制的发育，我国城市总体规划编制进行了深入的改革，控制性详细规划体系逐步形成，业界对于城市规划公共政策属性的讨论越来越多。而在当今的市场经济体制下，主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境规划也以公共政策的形式进入国土空间管理领域。回头看“多规合一”问题的根源，是不同规划管理职能的冲突，反映的是不同部门在空间管制目标、方法等方面的不一致性，是空间管制效率和效力严重受损的表现。“多规合一”演变的核心要义显然不是各类规划在技术形式上的对接，而是规划行政管理的集中统一和综合统筹。
统筹视角的方法论要以国家治理方略和公共政策的形式落实到空间规划中去。从以往各层级规划的实际职能来看，市县级空间类规划最为完整，也最为有效，但省级及以上的区域空间管制和跨界协同却一直是短板。传统的城市规划也无力承担这一职能，需要在国家层面建立起一个既能平衡开发与保护、兼具系统性与约束性，又能传导落实国家战略、纵向统筹中央与地方各级职责和权益的统筹性规划，这就是国家层面的国土空间公共政策。
2国土空间规划体系下的城市规划传承与融合
2.1融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力
国土空间规划是城市规划发展进步的培养皿。
我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域的治理，支持了城市规划自身职能的持续扩展，然而也让城市规划不堪重负。城市规划是否应当承担区域发展的战略策划，传统城市规划能否为解决经济社会发展问题提供决定性支持，很多业内人士都在深刻反思。即便在城市内部空间管控中，城市规划在物权保护、市场经济体制的衔接等领域，也不同程度地存在短板。人类对生存和需求空间的构建注定要从城市扩展到区域，而且要区分开发与保护的不同单元和不同层次。城市规划融入国土空间规划体系，也是城市空间在国土空间中的重新定位过程，需要在更宽广的学术和政策体系内寻求新的方法论和制度设计。
2.2城市规划与市场机制的衔接
国土空间规划必须强调规划与资源的连接。规划是手段和方法，资源是受体和对象，两者的连接是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。规划对空间资源配置干预的手法灵活多样，例如功能分区与用地性质管制、容量控制、公共利益优先保护、建设用地供应计划、规划统筹的政策机制等，反映出我国的城市规划明显带有计划经济体制的基因传承。城市规划反映国家和政府意志，是与市场相对立的并行机制。在城市空间开发领域同样需要用规划手段对市场机制进行干预，这是城市规划存在具有必要性的鲜明佐证。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置的干预，最终都要依靠与市场机制的协调来实现。在市场失灵的情形下维护城市空间管制秩序，是城市规划的职能底线。因此，城市规划要充分研究公共政策与市场机制的关系，应当建立起规划与市场相辅相成的协作机制，充分尊重物权关系。各层次城市规划在编制和实施中，都应当建立市场干预的实施和评估机制。
2.3城市规划要实施技术体系的重构
城市规划技术体系的重构，是指将传统城市规划切分为行政和技术两个相互依存的板块，实现规划行政与专业技术的相对分离，并在此前提下完善对技术板块运作的管理。但是长期以来，我国的城市规划行政职能和专业技术高度融合，边界不清，致使规划行政管理中广泛存在技术超载的问题，进而导致技术行为干扰规划行政决策和公共参与，影响了规划公共政策执行的效率和效力。国家治理方略和公共政策是规划行政板块职能定义的边界，城市规划的技术体系要紧紧跟踪并服务于行政职能的运行，但不属于政府管理和公共政策范畴的空间设计类成果，就不应当再视作规划，正如修建性详细规划已逐渐淡出传统城市规划体系一样。规划技术产品可分为两级：一级产品是规划成果和标准，包括由政府委托制定的具有管控要求的各级各类城市规划设计成果、技术标准和规范，都是公共政策的集中体现形式，其用户是各级政府和管理机构；二级产品则面向空间建设层面的具体落实，是在规划公共政策框架约定下的建设项目设计和实施安排，其用户是各类市场主体或财政投资的建设项目主体。规划在技术层面的管理，主要解决两级技术产品的监管、产品标准的制定、新技术应用、设计企业和人员的从业管理等。
结束语
城市规划以积极主动的姿态融入国土空间规划体系，既有利于城市规划的学科发展和职能运行，也有助于及早实现国土空间规划体系的重构和定型。城市规划的融合包括了治理政策、结构体系、思维范式、技术方法等各方面，其中结构体系的建立是基础性的融合。城市规划要紧紧围绕国土空间规划的国家治理方略和公共政策职能，落实上位规划的战略安排，推进自身改革，重点处理好规划与市场、规划与专业技术的关系，让城市规划在空间治理中更好地发挥关键作用。
参考文献
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