上海市金山区规划和自然资源局亭林所 上海市金山区 201505
摘要：目前，源于我国一直以来对于“18亿亩耕地红线”的坚守，我国不进口粮食也不会导致国内粮食供应短缺。但是我国的粮食在储藏、运输、加工等环节造成的浪费相当严重，再加上消费者不良的消费习惯，造成餐桌上浪费也很厉害，据统计，我国每年粮食浪费损失量大约是2亿亩耕地的粮食产量，这个数据远远高于黑龙江省这全国第一的产粮大省一年的粮食总产量，然而保障粮食安全是关系到国计民生的头等大事，要把提高产能作为根本，提高产能首先就是要保证耕地的质量，进行耕地保护。
1当前耕地保护面临的新问题
1.1非农业建设占用优质耕地的情况仍然存在,优质耕地的数量在不断减少
资料显示，2017年全国耕地由2009年的20.3亿亩[2]减少到20.23亿亩[1]，总共减少了700万亩之多，平均下来每年净减少的耕地面积大约在87.5万亩，这相当于一个中等县的耕地面积；2017年全国建设用地由2009年的3500万hm²[2]增加到3958.65万hm²[1]，总共增加了约458.65万hm²（约6880万亩），平均每年净增加57.22万hm²（约860万亩），以上数据还不包括近几年违法违规占用耕地以及通过合规手续审批占用耕地的情况，如果算上上述情况的耕地面积，那么这些年来耕地面积净减少的数据将远远大于实际统计到的耕地面积。自“十二五”以来，有些城市发展迅速，盲目追求城市发展继而不断上新项目，建设用地迅速扩张，城镇周边优质耕地开始出现闲置浪费、违法违规占用以及圈占的情况。2019年自然资源部在耕地保护督察中就发现，全国违法违规占用耕地面积约为114.26万亩，这其中有14.34万亩占用了永农地块；另外还涉及9.49万亩将耕地按照建设用地或者其他地类上报审批的情况，就是为了规避耕地占补平衡[3]。上海市在2021年第一季度农村乱占耕地专项整治产业类和公共管理服务类项目调查中也发现各区占用耕地面积5812.98亩，占用永农面积约1048.56亩。
1.2耕地后备资源稀缺，补充耕地难度大
一是区域内部补充耕地难度大。虽然上海市根据耕地“先补后占”的原则，落实了严格的耕地占补平衡审查制度[5]，但是在上海地区几乎已经开发不到集中连片的耕地后备资源了；据统计2020年末上海市的常住人口是2487万人，另外根据数据显示在“十二五”期间末上海市的建设用地面积已经占上海市陆域面积比重的45%[6]，再加上上海市的耕地质量存在问题，如局部土壤酸化、土壤次生盐渍化、耕地层变浅和小部分低产田等，所以要在上海地区挖掘耕地后备资源来补充耕地也是困难重重；然而想要在耕地资源丰富的区域如东北三省、甘肃、宁夏或者内蒙古自治区等挖掘耕地后备资源的希望也不大，这些地区的资源几乎已经枯竭，就算是有，很多也是处于生态保护红线内的生态环境脆弱敏感区里面的待开发的耕地后备资源，所以要补充耕地也是相当的困难。二是后备耕地资源的不足也严重制约了跨区占补平衡。当一些省份看到《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）等相关文件的发布，就通过国家交易平台，向其他省份出售了一些补充耕地指标。由于耕地后备资源严重的紧缺，就算暂时可以出售耕地指标给其他省份，但是考虑到补充耕地监管和审查的严格性，还有一些地区未来可能需要发展，也是要用地的，所以这种“放血式”的跨区域指标交易以后也将不会再有。
1.3存在设施农用地和临时用地占用耕地的现象严重
2018年在国务院的安排和部署下，农业农村部和自然资源部对全国的设施农用地和大棚房进行清理和整顿。在清理的过程中发现有很多地方用设施农用地做幌子，有的搞大棚房，有的搞乡村振兴、乡村旅游等建设项目，但是实际上它们占用了很大数量的优质耕地。在对1815.7万个农业设施进行排查时发现“大棚房”问题16.8万个，占用耕地面积约13万亩。
我国共有2000多个县级行政单位，那么这其中设施农用地占用耕地的数量就不是一个小数目。其中也包含上海市，我在进行土地巡查的时候也发现，现在由于城市的发展，首先要发展的就是交通、水利、能源等基础设施，那么由于不断的城市扩建与升级，伴随而来的就是建筑工地临时用房、堆料场、工棚、弃土（渣）场随意占用耕地，这些现象随处可见。大部分用地都只办理了临时用地手续，有些更是连临时用地手续都没有办理，最后在卫片执法时被卫星遥感拍到，再补办临时用地手续。在临时用地期满后，那些占用耕地的少部分可以复耕，但大部分都已经没有办法再复耕了。
1.4耕地资源的隐性损失影响到耕地稳定和粮食安全
一是随着城乡建设的不断发展，有些地方政府开始加强生态文明建设的力度，但是又对生态文明建设的理解存在误区，他们以为简单地修建景观、铺草或者造林就是在发展生态文明，然后就在耕地甚至是永久基本农田上进行着伪生态化建设的比比皆是。二是很多农户在看到效益更高的林业作物或者果树时，他们会在永久基本农田上种植桉树、速生杨等林木或者果树、热带水果等来获得更高的收益，使得耕地“非食物化”现象明显和“果园化”趋势加速。
三是南方地区的耕地粗放利用明显，水稻田“双改单”“水改旱”现象严重。如上海市郊区大部分水稻田也只种一季，因大力发展乡村振兴，有些碰到了耕地红线，出现耕地“非粮化”现象。对此上海市规划资源局也出台了《关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见》等相应措施，切实做好耕地保护，并确保到2035年永久基本农田保护面积不低于150万亩、耕地保护面积不低于200万亩，维护好生态安全“生命线”以及城市粮食产量。四是耕地撂荒问题突出。城市化进程的加快导致了很多农民都出去打工赚钱，没有人愿意留在农村乡镇务农。据资料显示在西南山区的耕地撂荒面积大约在10%，而西北某省永久基本农田撂荒面积更是高达110万亩。以上原因是近年来耕地资源隐性损失的主要原因，而这也直接威胁到了中国耕地资源的稳定性和国家粮食的安全性。
2直面耕地资源可持续利用的严峻挑战
2.1解决好“非农化”问题
我国经济社会发展处在高水平发展期，而城镇化是现今经济社会发展进步的火车头，城乡发展建设占用耕地的势头依然处在增长期。目前，我国还没有进入追求建设用地零增长、单靠挖掘存量即可解决经济社会进步的用地问题的阶段。因此，只有正确处理好经济发展与保护耕地资源的关系才能解决乱占滥用耕地和遏制破坏占用永久基本农田的问题。
2.2积极解决耕地撂荒的问题
一是各级政府要充分认识到撂荒问题的严重性，结合实际情况制定出有效的解决撂荒问题的办法。将推进乡村振兴、美丽乡村建设和增加农民的收入作为重要抓手，切实解决好撂荒问题。二是要在村域范围内开展形式多样的土地管理政策法规宣传，以及普及《新土地法》，让农民们充分了解到保护耕地的重要性，增加惜土爱土的意识，让他们自觉认识到不撂荒是自己的义务。三是落实好惠农的政策，要将各项耕地补贴不折不扣的发放到农民手中，激发起农民对种地的热情，对于撂荒的农户将享受不到各项补贴政策。另外也要注意规范好农资市场，农资监管力度要加大，不要因为农资的涨价导致种地成本增加，而使得撂荒耕地越来越多。四是进一步推进农村相对集中居住，实行集中居住可以将土地也实行集中管理。这样不仅可以加大土地的流转力度，也可以将土地资源整合管理，防止撂荒。现在上海市很多乡镇都已开展农村相对集中居住，也获得了农民们的一致好评，既改善了农民的居住条件，又避免了农村土地撂荒现象，大大的提高了土地的利用率。
2.3加强违法用地整治，推进土地整理减量化
一方面要加强违法用地综合整治的力度，一旦在卫片执法时发现违法用地必须依法拆除，并做好复垦复绿等相关工作，增加耕地面积。巡查人员在进行土地巡查时，坚持“露头就打”的原则对新增违法用地进行严查，务必确保违法用地零增长。另一方面要优化用地结构布局，严格控制建设用地总量，积极推进集建区以外等低效用地减量化工作。要深入开展各地区减量化数据摸底，关注宅基地归并平移、生态防护林等重点，发挥大数据作用查看集建区以外可以作为新增耕地的建设用地。土地整理减量化工作可以节约集约利用土地，落实耕地保护，新增耕地面积。
结束语
综上所述，要坚守住“18亿亩耕地红线”，落实好耕地保护制度，实现藏粮于地、藏粮于技，提高粮食产能，“民以食为天”，保障粮食安全是国计民生的头等大事。
参考文献
[1]中华人民共和国自然资源部门户网.2017年中国土地矿产海洋资源统计公报.http://gi.mnr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html.
[2]中华人民共和国自然资源部门户网.2009年中国国土资源公报.http://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P02018070439187XXXX354.pdf.
[3]中华人民共和国自然资源部门户网.自然资源部2019年耕地保护督察新闻发布会.http://www.mnr.gov.cn/dt/zb/2020/gddc/jiabin/.
[4]林超，冯大鹏.好地搞建设，劣地搞农业？基本农田怎么办.半月谈，2020，（新华网客户端.https://baijiahao.baidu.com/s?id=16604842897406XXXX2.
[5]上海市规划和自然资源局.2021年耕地保护新打算.http://ghzyj.sh.gov.cn/hyxw/20210224/005b7b559e6d4043a176339ee5cd0f4d.html.
[6]上海市发展和改革委员会.上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知.http://fgw.sh.gov.cn/zcjgg/20170605/0025-27662.html.