现阶段水利水电工程建设进程制约因素分析
王家林
毕节市水务投资集团有限责任公司 贵州毕节 551700
摘要：水利水电工程具有涉及面广、单位工程多、周期长等特点，从规划选址到项目建成，将经历一个比较漫长的过程。通过对水利水电工程建设全阶段进行分析，在整个建设进程中，主要制约因素包括前期工作阶段的勘测设计深度、建设征地与移民安置规划的复杂程度。工程涉及的规划选址、用地预审、环境影响评价等专题报告因有效期较短而存在需要重新编制审批等情况，在工程用地报件过程中，因施工图设计对前期用地范围进行优化设计，导致用地范围发生细微变化而需要重新编制相关专题审批。
关键词：水利水电工程；周期长；制约因素；设计深度；复杂；用地报件；优化设计。
1背景概况
随着中国社会经济的不断发展，水利水电工程的建设从设计、用地手续、施工、各类专题评估报告等要求越来越规范化、法制化。“十二五”以来，中央加大了水利工程的投资，在规范水利水电工程建设的过程中，既要推进工程建设，又要保护各种生态红线，坚守绿水青山就是金山银山的发展理念，再加上工程建设涉及的各职能部门的法规更新速度远大于工程建设周期（特别是大中型水利水电工程），从而大大制约了工程建设进程。水利水电工程的建设主要分为前期工作阶段（项目建议书、可行性研究阶段）、初步设计阶段和施工3个阶段。
水利水电工程具有涉及面广、单位工程多、周期长等特点，很多大中型水利水电工程从规划选址到工程建成，将历经10—20年时间。结合贵州省喀斯特地形地貌特点，针对水利水电工程建设的3个阶段分析“十二五”以来水利水电工程建设迟缓的制约因素。
2前期工作阶段
2.1在项目建议书、可行性研究阶段，主要针对项目的选址、工程任务、工程规模等进行论证，对主体工程的设计深度要求不高，前期工作阶段锁定工程建设范围对后续阶段的建设范围将存在较大的制约因素。前期工作阶段除了主体工程设计外，将要完成十几个专题报告的编制论证及审批工作。在前期工作阶段的各类专题中，多数专题将要从乡镇、县、市、省、国家逐级上报，这样就大大增加了前期工作的周期。
在前期工作的所有专题中，建设征地与移民安置专题影响较大，建设征地移民工作是一项政策性较强、涉及部门及人员较多的专题，其推进的速度主要取决于地方政府的配合协调力度。建设征地移民问题将是水利水电工程建设周期长短的控制性因素，这是由于水利水电工程建设征地移民不同于其他线性工程，工程建设征地范围较为集中，特别是大中型水利水电工程，首先是涉及居民失去土地而需要搬迁安置的人数较多，需要开展征求涉及移民的搬迁意愿和集中选点安置设计审批；其次是建设征地移民淹没影响涉及到的交通、水利、强弱电、学校等专项设施，需要委托专业设计单位开展复改建设计及审批工作。之所以所说建设征地移民专题作为前期工作推进速度快慢的制约因素，是因为该专题涉及单位及人员较广、专题设计里面包括专项设计，专题、专项设计需得到权属（主管）部门审批认可。特别是从“十二五”以来，水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范（SL_440-2009）、水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则（SL_441-2009）、水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范（SL290-2009）等建设征地与移民安置相关规范颁布后，水利水电工程建设征地移民设计深度要求有明显提高，又进一步减缓了前期工作的推进速度。
2.2根据相关国家及行业规划，前期工作阶段的设计深度要求不能满足实施要求。在建设用地范围方面，由于主体工程深度限制，导致许多项目用地范围与施工阶段锁定的用地范围存在差异，特别是补充征地问题尤为突出。而在征地实施的过程中，又面临工程建设施工用地需求和补征土地突破已审批的专题用地范围现象，导致部分建设工作无法推进。
2.3在前期工作阶段中，委托的勘测设计单位综合实力是制约工程建设进程的重要因素。第一是单位设计团队实力问题，主要包括工程所需专业的配置、参与人员水平的高低、内部协调能力等，单位综合实力越强，提交的勘测设计成果和后续阶段的差异性越小；第二是单位硬件设施问题，主要包括钻探设施、测设设施、交通车辆等，硬件设施先进、齐全，将提高前期工作勘测精度；第三是单位投入问题，指单位投入到某个项目中的人力、财力和设备问题，将严重影响前期工作阶段提交的成果资料。所以勘测设计单位的选择，将很大程度决定水利水电工程建设范围前后几个阶段的差异性。
3初步设计阶段
初步设计阶段工作主要是在可行性研究阶段的基础上进一步细化，主要从以下两方面进行进行细化。
3.1外业详勘，外业详勘包括对主要建构筑物、料场等进行钻探和地质测绘，为水工结构、机电及金属结构等专业提供更加可靠的地勘成果资料。
3.2结构设计，主要是在可行性研究阶段的基础上对各建构筑物的结构进行优化和细化，对各建筑物的选线进行比选并确定推荐方案。
综上所属，初步设计的地勘成果资料很大程度影响用地范围，结构设计对项目的建设范围影响不大，最终还是取决于可行性研究阶段勘测设计成果深度。
4施工阶段
施工阶段也是项目的落地阶段，该阶段需要把所有设计图纸变为实体工程。在工程施工前，须锁定所有建设用地范围，需完成临时用地土地复垦方案、林地相关专题及用地报件等工作后方能开展实质性动工。有的工程甚至在初步设计批复后1到2年内还未正式开工，其主要原因分析如下。
4.1建设征地移民搬迁补偿问题：
前期各阶段移民安置规划报告仅是按相关规程规范进行编制及审批，而施工阶段的征地工作需要按具体实物兑现给权属单位及个人。在征地过程中，常因交通等其他专项工程与水利水电工程的补偿标准不一致、批复的初步设计报告补偿标准与新出的补偿标准不一致而导致施工征地工作无法进行，无法取得工程建设所需土地。另外是由于工程的周期特点，在前期规划的临时用地范围内新增建设内容而需调整用地范围现象，用地相关专题需重新按照最新用地范围调整并进行审批。
4.2林地专题
林地专题需要在最终用地范围确定后才能报县、市、省及国家进行审批，程序复杂、周期较长。
4.3用地报件工作
用地报件工作是最终完善用地手续的工作，该工作基本涉及水利水电工程的所有专题内容。由于水利水电工程具有涉及面广、单位工程多、周期长等特点，工程涉及的规划选址、用地预审、环境影响评价等专题报告因有效期较短而存在需要重新编制审批等情况，在工程用地报件过程中，因施工图设计对前期用地范围进行优化设计，导致用地范围发生细微变化而需要重新编制相关专题审批。
4.4生态红线保护问题
生态红线保护问题是水利水电工程建设用地报件过程中存在较大的制约因素。在最近几年，由于各职能部门之间沟通对接欠缺等原因，导致多数工程可行性研究报告、初步设计报告批复后，工程建设区内竟然被划为生态红线等保护地现象，导致工程用地报件、办理用地手续等工作无法开展，最终导致工程建设周期大大延长。
4.5征地公告及协议
根据自然资源部门的相关要求，征地公告和协议中的补偿标准必须采用最新标准，而由于水库工程建设周期长和地方更新补偿标准的间隔时间短等因素，时常会出现已补偿兑现的征地标准和最新出台的补偿标准不一致等现象，这给征地公告及征地协议的签订带来巨大的不便。例如有A水库从2019年开始开工建设并着手征地工作，建设工期5年，由于多方面原因，2021年才开展用地报件工作，然地方征地标准已发生了调整，导致A水库用地报件的征地公告及征地协议工作将无法进行，补偿兑现标准与用地报件的征地公告及征地协议要求标准见下表。
A水库征地补偿标准与报件要求的征地公告及协议标准对比表
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序号
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项目
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单位
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A水库涉及到的征地标准
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备注
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征地实施补偿标准（2018年）
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征地公告及征地协议要求标准（2020年）
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1
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耕地
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亩
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40250
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42550
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2
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建设用地
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亩
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17500
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18500
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3
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林地
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亩
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17500
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4
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牧草地
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亩
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17500
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5
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其它农用地
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亩
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17500
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18500
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6
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园地
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亩
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17500
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7
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未利用土地
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亩
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7000
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10000
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4.5施工中的制约问题
在施工队伍进场前，建设用地范围已全面锁定。在施工过程中因一些客观因素需要补征土地问题程序复杂，易出现新增占用保护林地和基本农田等现象。任何人不敢触碰土地使用相关规律法规，进行导致施工过程中出现进度缓慢和临时停工等现象。
5结论
根据以三个阶段的分析论述，水利水电工程建设进程迟缓的因素是：1.前期工作涉及专题较多，导致可行性研究阶段最终审批完成的周期较长，建议简化部分专题的审批流程，甚至包含在主体工程内一并审查，尽量缩短前期工作周期；2.针对水利水电工程而言，可行性研究阶段很多专题有效期较短、弹性范围小，导致在施工阶段的用地报件工作中需要重新修编并按程序进行审批，大大迟缓了项目动工日期，希望有关行业主管部门延长部分专题有效期；3.针对工程实施过程中补征地问题，望相关部门结合水利水电工程建设实际，对工程用地范围要求适当调整，建议实行总量控制、允许局部调整的原则，调整用地预审专题编制时段到初步设计阶段。
为快速有序的推进水利水电工程建设进程，缩短建设周期，作为一个水利水电工程建设工作者，针对水利水电工程建设进程迟缓问题提出以上期望和建议，望各有关部门酌情考虑。
参考文献：
[1]《毕节市人民政府关于公布实施毕节市征地统一年产值和区片综合地价更新标准的通知》（毕府发[2018]4号）.
[2]《毕节市人民政府关于公布实施毕节市征地区片综合地价的通知》（2020年1月1日起实施）.
[3]水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范（SL_440-2009）..
[4]水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范（SL290-2009）.
[5]水利水电工程可行性研究报告编制规程【SL618-2013】.
[6]水利水电工程初步设计报告编制规程【SL619-2013】.
作者简介：王家林（1982-），男，贵州兴仁人，本科，工程师，主要从事水利水电工程设计、管理工作。