延边大学 融合学院 经济法学
摘要：我国在30多年的海洋倾废管理实践中不断探索与创新，对海洋倾废的管理活动虽然已步入正轨，但是随着社会经济的发展，我国对海洋倾废的需要越来越多样化，而我国的海洋倾废的相关的法律明显滞后于我国海洋倾废管理工作。本文通过分析我国现行相关法律制度，找出立法、执法方面的不足，提出一些建议来完善相关法律制度。
关键词：海洋倾废；海洋环境；法律制度
一、海洋倾废相关问题概述
（一）海洋倾废的概念和危害
1、海洋倾废的概念
目前关于海洋倾废概念的说法有很多，1972年的《联合国海洋法公约》和《防止倾倒废物及其它物质污染海洋公约》中所界定的海洋倾废的概念大体上相同，是比较详尽和非常权威的。《中华人民共和国海洋倾废管理条例》在第2、第3条中规定：“本条例中的‘倾倒’，是指利用船舶、航空器和平台以及其他载运工具，向海洋处置废弃物或者其他物质；向海洋弃置船舶、航空器和平台以及其他海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质。‘倾倒’不包括船舶、航空器及其他载运工具和设施正常操作产生的废弃物的排放。”
本人认为海洋倾废可定义为有目的的向海洋倾倒废弃物的活动，即所倾倒的对象是废弃物或者其他物质，主要是来自陆地废弃物，由船只等海运工具运载到海上倾倒入大海，另一类是废弃的海上作业装置，例如钻井平台使用后废弃在海洋的行为。而不包括无目的、无意图的倾倒行为，例如地震等自然灾害或者战争等不可抗力的因素所导致的倾倒。
二、我国现行海洋倾废法律制度的不足
1、现有法律制度滞后
虽然我国海洋立法从无到有取得了巨大的进步，但随着海洋倾废管理新形势的出现，我国现行关于海洋倾废的立法远远滞后于现实的经济发展和国际公约。就目前而言，我国在规范海洋倾废方面以《环境保护法》、《海洋保护法》等法律作为统领法律。虽然2017年《海洋倾废管理条例》进行了修订，但是有些法律条款规定的比较简单，不能有效全面的解决我国现有的海洋倾废的相关问题。同时，一些新兴海洋行业和海洋开发活动并没有专门的法律法规进行规范，以及现行法律法规覆盖面过于局限，不能全面解决我国目前海洋发展的问题等。
2、海洋倾倒执法效率低下
我国海洋倾废管理实施严格的行政许可制度，需提出申请，对废物进行成分检验，获得倾倒许可证后方可开展倾倒活动，且必须严格按照许可证上的废弃物种类、倾倒位置、倾倒方式和倾倒时间限制等进行，倾废执法监察主要是由我国海区海监和地方海监协同配合开展，监察方式主要有船舶巡航、登船临检和飞机不定期巡视倾倒区等，主要监察是否到位倾倒、是否持证倾倒等。近年来我国海洋倾倒需求增加，倾倒成本增高，因此就出现许多无证倾倒、不到位倾倒等现象。而目前海洋监管采取传统的执法方式一方面监管成本很高，另一方面很难实现不到位倾倒的违法取证。同时，由于海上执法的成本及投入较大，目前我国海洋倾废采取的中央与地方相结合的执法体制在一定程度上分散了海洋执法力量，面对复杂的海域环境，各执法机构在单独执法时显得力不从心，但同时又缺乏综合协调部门，统一协调能力较弱，导致海洋倾废执法无法形成长期威慑力和有效监管。
3、监督管理制度不健全
我国长期存在过于重视倾倒区选划轻视对倾废后的监管问题。主要一方面因为我国海洋职权部门划分不明确，另一方面是因为对倾倒区的监管需要耗费大量的人力财力。在进行监管的过程中，国家海警通常需要地方海警的协助，但是因为两者的专业技能存在差距，导致两者配合程度不高，不能达到很好的监管效果。
同时我国实行分工合作的海洋管理体制，相关的各部门有权对管辖范围内的倾废活动进行管辖，还可以在海上实行联合执法，在巡航监视过程中发现污染事故或者有违反法律法规的行为时，有权予以制止并调查取证，并报告有关部门进行处理。
但是这种监管体制容易造成海上执法机构的权责分散、职能划分不明，甚至出现职能的重叠或者相会推诿导致无人监管，不仅导致重复建设造成浪费，还分散了我国原本就不强的海上执法力量，从而导致在很多情况下执法管理监督工作难以有效实施。
三、完善我国海洋倾废法律制度
（一）完善我国海洋倾废专门性立法
目前我国针对海洋倾废的专门立法为《海洋倾废管理条例》与《海洋倾废管理条例实施办法》，其对海洋倾废的管理作出了相对系统的规定，但是在整个立法体系和内容方面还存在一些问题。主要表现为《海洋倾废管理条例》仅处在条例层面，在执行过程中约束力不强，不能充分发挥作用。结合我国目前海洋发展的实际情况，应提高我国海洋倾废的法律效力层级，使其更具有强制约束力。
为了对海洋倾废进行有效规制，应当完善我国海洋倾废的专门立法，确立《海洋倾废法》。海洋倾废的优势和作用，使海洋倾废法律也势在可行，是我国实施可持续发展战略的一种切实可行的选择。海洋倾废作为利用海洋自身净化能力，对减少陆地污染改善陆地环境具有巨大的促进作用。面对经济的飞速发展，海洋倾废已成为不可或缺的倾废方式，对经济发展也起着不可忽视的作用，确立海洋倾废专门法律，对海洋倾废活动系统化、细化地规制可以促进企业从出于经济利益角度的考虑提升技术，减少排污量，有利于环境与经济的可持续发展。
（二）加强执法，完善制裁机制
海洋立法是国家进行海上执法的主要依据，是维护海洋环境安全和海洋可持续发展的前提，所以加强海上执法是必然要求。所以应当充分利用我国现有的海上执法队伍，建立完善的海上执法机制，设立后续人才培养基地，开展专业化知识课程和实务训练，扩大海上执法队伍。同时为了达到高效执法和良好的执法效果，可以培养拥有专门海上执法知识的执法人员，并定期开展培训和考核，提高海上执法队伍的理论素养和实务执法能力。
依靠强大的海上执法队伍也不能很好的防治海上倾倒行为，应当加强对海上倾倒行为的处罚，使违法者为其违法行为得到相应的法律惩罚。刑法规定了对水体排放、倾倒或者处置有放射性的废物、有毒物质等其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公告财产遭受重大损失或者造成人身损害的，判处徒刑及罚金。但法律实际上并未规定重大污染、重大损失的标准，在海洋环境法律体系中也没有相关解释，这导致执法部门在实践中只是依据其主观性来处罚，并且几乎都是行政处罚，以罚金为主，但这并不能达到惩罚的目的。应严格对违法海洋倾废的惩罚，加强海洋环境法律体系与刑法和行政法的结合，明确海洋倾倒活动行为人的行为构成要件和应承担的相应责任。
（三）强化对倾废的监督管理
我国海洋行政管理部门在开展海洋倾倒区的工作活动中，要进一步强化监管力度，对旧倾倒区定期检查其倾倒方式和倾倒物质是否符合规定，同时严格审批新的倾废区，避免因倾废区的不合理设置导致海洋污染。加强对海洋灾害应急机制报告，并且不间断跟踪监测海洋倾倒区的情况，并按期对倾倒量大、倾倒时间长的海洋倾倒区进行评价，减少倾倒废弃物或其他物质对海洋环境造成影响。在完善海洋倾废法律制度过程中，加强相关部门的职能配合，提高执法效率和执行力，形成综合性的决策机制，逐步完善我国海洋监管体制，重点加强对倾废源的检测，并及时向社会公布最新的海洋倾废检测信息，对倾倒量大的、时间长的倾倒区要着重检测，将海洋倾废的污染源头切断。
同时，应明确各个部门的管理权限和相应的职责范围，做到有法可依，避免出现部门间职能的交叉或是无人管辖的情况，要依法严格执行职务，做到各司其职，在出现海洋倾废污染事件发生能够及时应对，将污染损害程度降到最低。
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