蒋经纬
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摘要:土地资源是国家发展、人们生存的基础，对土地资源进行科学合理的规划利用，既是国家对土地进行用途管制的需要，也是国家地区编制与审批专项土地的规划利用的重要依据，更是对国家实现土地用途把控，提高土地利用效率，城市产业合理布置具有重要作用。为适应新时代国土空间规划的新要求，实现土地的规划利用与可持续发展，本文对国家土地利用总体规划的效果以及实施中存在的问题进行分类分析，并通过对问题的深入阐述，提出了完善国土空间规化与管控的具体措施。
关键词: 国土空间；土地利用；总体规划
引言
土地的总体规划利用是指对颐堤港范围内土地资源，根据土地的属性特点、地区经济发展状况以及地区经济发展对土地需求的长期预测[1]，在时间上与空间上对土地进行合理开发利用、保护与治理的总体规划与布局，是国家为管制土地资源，合理规划土地区域，从而确定相关的政策与管理措施的基本依据。土地资源是国家赖以生存发展的基础，更是国家实现对经济发展宏观调控的重要突破口[2]。我国自建国伊始就进行了三次大规模的土地规划编制，前后经过各工作者的不断努力探索，完善了土地资源的相关的编制方法、规划内容与管控方法。
为适应当下新时代的国家发展，加强对国家土地资源的空间规划，建立健全土地规划编制管理体系，使土地资源得到可持续的利用，此外，国土资源的空间合理规划也是各类土地资源生产开发、相关保护措施制定的重要参考依据[3]。基于此，本文根据新时代社会发展的需要，再次深入研究了土地科学合理利用的规划，对加强国家土地管控、落实相关土地政策具有重要作用。
1.实施科学合理土地资源规划的作用
实施科学合理土地资源战略规划的作用是多方面多层次的，下面进行详细论述。
第一，科学合理土地资源战略规划对加强耕地保护，保证粮食生产安全具有重要现实意义。土地利用最基础的作用便是保证粮食生产的安全，土地资源的空间规划仍应坚持耕地保护的原则，保证国家耕地面积红线是国土空间规划的首要目标，加强土地的审核、用途的管制，同时完善耕地土地的保护措施，尤其对非法占用耕地或者私自更改耕地用地的用途而从事违建厂房等行为进行严厉打击，划定耕地用途的土地红线，守住国家粮食安全的18亿亩耕地红线，为我国粮食安全、社会经济发展打下坚实基础。
第二，科学合理土地资源战略规划对保证社会经济健康持续发展以及实现国家宏观调控具有重要作用。我国经过三次的大规模的土地规划编制，已经新时代下对《土地管理法》的修订[4]，基本做到了土地在用地布局与时序上的合理性，全国上下对土地用地量的统筹管理，坚持对合理的进行保护、非法进行压制，极大的促进了经济结构的调整与协调我国区域的发经济展，土地资源的高效分配利用对国家的工业化、城市现代化、经济的持续增长起到了不可或缺的作用。
第三，科学合理土地资源战略规划促进了国家土地指标与空间布局管制相结合的模式建立完善。采用层层分解、逐级调控的方式方法对土地的规划编制结果预期与约束，保护耕地红线、科学合理土地空间利用上起到了十分显著的作用，逐层管控的管理措施也加强了土地的空间布局管控，在土地的功能区划定、用途区划定以及具体到每块地用途的边界与区域管控上起到了重要作用[5]。
第四，科学合理土地资源战略规划也极大丰富了土地使用、管用的管理办法。以土地规划编制目标为总体要求，经过层层审批规划、合理的执行实施、工业用地项目的预审、土地征收与用途专用的收紧审核评估，加之以土地的监督检查、整治等有效措施辅助，形成了国家土地规划管理的周期调控。同时在各阶段构件的土地资源差别化利用的管理体系，很好的树立了国家多土地规划利用方面的极度重视，突显了国土空间合理规划在各类资源规划的重要地位。
2.目前土地规划利用的现状
虽然目前我国在土地规划利用上是较好的，但细微之处仍难免出现不足，主要表现在以下几个方面。
首先，我国在土地规划上存在空间引导上乏力，土地空间合理规划的核心是需要确定合理土地利用的结构与布局，从而实现调控与均衡各用途用地的需求。
但在总体土地规划编制与具体实施过程中并非完全透明，使得公众难以全面参与，或者流于表面形式，再加上土地规划上缺乏科学系统的评价评估，土地规划上更多的是展示了地方政府领导意志而非实事求是、科学的土地发展观，使得土地的空间布引导上乏力，实施缺乏活力[6]。
其次，各地土地规划的内容上千篇一律，未与地区具体的发展情况相结合，使得故规划控制管理上力度不强。各层级机构在土地规划上在分类、用途布局、用地结构上内容过于重点重复，未突出各地区土地发展的特色。此外，各地区过于追求用地指标的控制，空间传导上不够完善，而过于在各指标上的重复。在规划具体的落实实施过程中，各层级的机构往往高高举起，具体措施不到位，而使得国家的土地空间规划难以起到应有的效果。
然后，在耕地用地上仍需要加强管控。目前的土地资源规划与用途管制的制度上有些过于理想化，用途的严格管理，重点在于非建设用地向建设用的的审核管理，对耕地与农田用地是应绝对严格管制的，然在国家提倡生态文明的背景下，对一些生态用地等土地资源是管理不足，并没有充分发挥全面、全区域、全用途种类的土地管理作用。
最后，土地资源管理归于刚性限制，缺乏弹性。目前实施的土地管理指标的思想，在实施上刚性很强，比如基本农田耕地可实现从上至下的层级分解，使用图斑管理的模式极大增强了土地的宏观调控能力，然实际情况中空间布局的预测与现实发展存在很大差异，缺乏弹性。与此同时，土地的总体缺乏对各地区机构具体实施的评价，无法将具体的落实情况进行反映，使得国家难以对各地区的土地规划与土地指标落实难以全面了解。
3.加强国家土地资源空间规划编制的具体措施
根据目前国土资源规划编制存在的问题，本文提出了以下四点措施。
第一，健全土地资源规划编制的基础性评价体系。目前我国的生态环境问题主要是资源的过度开发、无序开发、土地的粗放式利用造成[7]，新时代的土地资源规划编制应当是与实际地区发展情况相结合，同时具备刚性与弹性结合的实施，对土地资源的承受力，土地空间开发的适度性等进行全面的审核评估，做到空间与环境的统筹兼顾，明确土地合理开发的具体范围限制，从整体科学专业的角度进行合理的布局调整，均衡经济社会发展各方面问题。
第二，完善相关的土地规划体系，转变传统以完成指标的思想。以耕地红线、各区域开发边界以及环境保护未核心，强化各层级、各区域的管理[8]，发挥国家对土地资源的全面调控作用。
第三，将土地的用途管理控制，土地的用途的转化严格落实到具体实处。进一步限制对各类非法用地的管理控制，制定各类土地开发指标的准入规则以及差异化规则。
第四，建立土地规划编制的创新指标，在国家土地管理指导思想的指导下，兼顾各地区的实际发展情况，充分对土地资源实现高效利用。
【参考文献】
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