莫积艺
北海市渔业无线电管理委员会
摘 要：保安处分制度是对传统刑罚理念的重大创新，是刑罚的重要补充。保安处分与刑罚结合，才能有效预防和减少犯罪，防卫社会安全。目前世界上大多数国家都建立了保安处分制度，我国尚未建立保安处分制度，现有的法律对保安措施的规定也是混乱无序，因此建立一套完整的保安处分制度势在必行。
关 键 词 ： 保安处分 保安措施 处分种类
保安处分制度是西方国家现代刑法理论和刑法制度发展的产物，形成19世纪末，盛行于20世纪。它是伴随着刑事人类学派和刑事社会学派所组成实证的近代学派理论的兴起而发展起来的，是近代刑罚理论由报应刑向目的刑转化的结果。
一、保安处分制度的含义
保安处分是对具有社会危险性的特殊违法行为人进行强制性思想矫正的法律制度的统称。保安处分的目的是预防，它以违法行为人的社会危险性作为适用基础。保安处分制度的适用对象包括人和物两种，其中“人”指有可能继续实施犯罪的违法行为人或犯罪人，以及有可能继续实施危害社会行为的无责任能力人、限制责任能力人。保安处分的处置手段主要有强制性矫正、教育、医疗和感化等。保安处分制度的建立克服了传统报应主义刑法理论的弊端，是刑罚理念的创新，在某种程度上反映了近代西方刑罚的人道化。
二、保安处分制度建立的必要性
我国的法律没有明确规定保安处分制度，仅有一些具有保安处分性质的保安措施，如强制治疗、劳动教养、少年管教等。然而，现有的关于保安处分的规定主要存在于行政性法规或政策性文件中，行政性比较强，且比较混乱，交叉重叠现象严重，缺乏系统性。在内容上，惩罚性强而改善性弱。立法上，实体性强而程序性弱。
我国的保安措施与西方的保安处分在性质上存在较为明显的差异。首先，西方保安处分的目的是消除行为人的人身危险性，而不是对过去行为的惩罚。其适用前提是准确评估行为人的人身危险性。而我国的保安措施注重对过去行为的惩罚，且不存在对当事人危险性的调查和评估。其次，西方的保安处分起到补充刑罚的重要作用，适用方式相对灵活，既可以代替刑罚，也可与之并科适用。而我国剥夺或限制人身自由的保安措施不能与刑罚并科，更不能代替刑罚。最后，西方的保安处分通常由司法人员确定并宣告，而我国一般由行政人员决定和执行保安措施。
鉴于当前法律理论和司法实践发展的需要，在充分考虑我国国情和借鉴西方立法经验的基础上适时建立我国的保安处分制度是非常有必要的。
首先，建立保安处分制度是实践中预防犯罪的需要。近年来，我国的社会治安秩序总体趋向良好，但受不良思潮的影响，仍存在一些亟待解决的社会问题。这些问题的存在增加了社会治安管理的难度，并使犯罪率长期维持在较高水平。然而，一味地打击犯罪并不是维持社会秩序的唯一有效手段，实践不断证明，唯有坚持“打防结合”才能从根本上减少犯罪。对刑罚不能制裁的具有社会危险的人进行矫治、教育和感化，帮助他们回归正常人的生活，既能有效地防卫社会，也体现了法治文明的进步和刑事制裁的人道性。
其次，建立保安处分制度是弥补刑罚局限性的需要。刑罚具有两个较为显著的局限性:第一，刑罚是对犯罪人危害行为的惩罚，其前提是行为人具有刑事责任能力。对于无刑事责任能力的违法行为人不能适用刑罚。但对于这部分人，如果放任不管，必然会引发诸多问题。第二，对于如惯犯等部分犯罪分子，即便执行完刑罚其仍具有较大的人身危险性，而为了防卫社会，必须消除他们的人身危险性，此时刑罚显然无能为力。由于保安处分以违法行为人的人身危险性为主要适用条件，因此，它可以有效弥补刑罚功能上的不足。
再次，建立保安处分制度是保障人权的需要。我国宪法明确规定，国家尊重和保障人权。而行政处罚法进一步规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。然而，由于目前我国的保安措施适用标准不统一，在一定情况下存在侵犯人权的现象。有些剥夺或限制当事人人身自由的保安措施的惩罚性甚至高于部分刑罚。例如《国务院有关劳动教养的补充规定》第3条规定，劳教的期限为1-3年，必要时得延长1年。规定的刑期以及严厉程度都超出了刑事诉讼中的逮捕。而且劳教的适用是由公安机关决定并执行的，这种制度设计使得权力滥用和擅断成为可能，不符合我国法律保护人权的原则。
三、保安处分制度的可行性
当前，探索构建我国的保安处分制度不仅具有极大的必要性，而且具有很强的可行性。
首先，保安处分制度的建立同我国当前的刑事政策相符合。我国的刑事政策是坚持通过社会治安综合治理来预防和控制犯罪，在对犯罪分子适用刑罚时坚持教育和惩罚相结合的原则。惩罚的目的不是单纯为了惩罚，而是要通过矫治、教育等手段将他们改造为适应社会生活的新人。保安处分是通过对具有人身危险性的行为人进行特别预防，消除他们的人身危险性，帮助他们回归社会，从而预防和减少犯罪，有效维护社会稳定。这显然是与我国一贯实行的刑事政策相符合的。
其次，民众法律意识的转变为保安处分制度的建立奠定了思想基础。随着国家法治化进程的加快，民众的刑事法律观念也发生了显著转变。长期以来，刑罚中的报应目的一直在民众的法律意识中占据重要位置。然而，随着经济社会的发展进步，无论是民众还是学者，他们的法律意识都有显著改观。人们不再把刑罚作为阶级斗争和惩罚犯罪的工具，重刑主义受到质疑，刑法万能主义被否定。人们对犯罪现象的认识更加深刻和科学，认识到犯罪背后的原因异常复杂，其解决也不是单纯的法律所能胜任的，而应该从多学科、多领域的角度出发采取措施进行防控。人们逐步认识到，除了惩戒，预防犯罪也是刑法的重要目的。而针对事前危险性的特别预防在犯罪预防体系中具有极为重要的意义。 再次，我国具备了必要的物质条件。经济物质基础对于保安处分制度的建立而言是不可或缺的。改革开放以来，我国社会经济持续快速发展，为保安处分制度的建立奠定了雄厚的物质基础。因此，筹建精神病院、少年管教所等机构不再是“老大难”问题。近年来，我国科技水平不断提升，教育学、心理学、精神病学等学科发展迅速，技术人员队伍不断壮大，因此，评估行为人的人身危险性更加准确，改善和矫治也有了更为强大的技术支持。
此外，由于近年来国家抬高并严格把握进入司法领域工作人员的标准，司法人员的整体素质有了很大提升，有能力胜任保安处分案件的裁判事宜。
最后，有国内外立法和司法经验可供借鉴。一方面，新中国建立后我国制定的保安措施在长时间的立法和司法实践中积累了宝贵的经验和教训，这对保安处分制度的建立具有极为重要的意义。另一方面，国外对保安处分制度的原则、种类、适用对象和适用程序等有了更为明确的规定，其中有许多值得借鉴的有益内容。
四、我国保安处分制度的立法构想
目前世界各国刑法无一例外地选择了“一元论”立法体例，即在刑法体系中既规定了刑罚制度，又规定了保安处分制度。笔者认为我国应选择此体例，在具体方式以特别刑法——单行法规的方式规定保安处分制度。这是因为我国刑法典刚刚修订不久，不宜在短期内再作结构上大的调整，应当保持罪刑法定的刑罚体系的同时采用保安处分制度以弥补刑罚的不足。建立治安行政处罚、保安处分和刑罚的三位一体的社会防卫体系；同时也要使刑法与治安管理条例相衔接，以体现我国法律体系的完整性，从而保障我国社会长治久安。因此应制定单行的《保安处分法》。
（一）保安处分措施的种类设计
中国的保安处分措施可以包括预防拘禁处分、收容教养处分和强制医疗处分3种。
其一，预防拘禁处分。把现行劳动教养制度适用对象中，违反治安管理，屡教不改的那一类人归为预防拘禁处分的适用对象。由于这项处分适用的对象是一类人，因此，立法时一定要注意明确对有哪些行为而屡教不改的适用这项处分。对这些行为一定要有穷尽地明示列举，不能在条文中出现“等行为”的字样。同理，对“屡教不改”也应当有明确界定，即“以前因什么行为，受到多少次什么处罚，在多长时间内，又有什么行为才能够给予预防拘禁处分”应当具体明确。 如果要考虑适应将来形势发展，有必要新增适用对象，则必须保留兜底条款，那么兜底条款应当明确规定：“有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规定的其他应当给予预防拘禁处分的”，不能在法律条文上开 “天窗”或“缺口”。
其二，收容教养处分。适用对象有两类：一是《刑法》第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的”实施了犯罪行为的未成年人；二是无监护人或监护人无监护能力而长期流落社会，屡次作案危害治安的未成年人。
其三，强制医疗处分。适用对象有3类人：一是实施了犯罪行为的无刑事责任能力或者限制刑事责任能力的精神病患者；二是吸毒成瘾的人；三是有卖淫嫖娼行为又患有性病的人。
创设3种保安处分措施，是能够涵盖这些措施和制度的适用对象的：第一，现行劳动教养制度的适用对象可以分为两类，一类是违反治安管理，屡教不改的纳入预防拘禁处分；另一类是构成犯罪，不够刑事处罚的已通过取消犯罪概念中的定量因素而归入刑罚范围。这样，现行劳动教养制度的适用对象就“各得其所”了。 第二，现行的工读教育措施因其适用对象可以纳入收容教养措施的一种适用对象——无监护人或监护人无监护能力而长期流落社会，屡次作案危害治安的未成年人——而废除。第三，现行强制戒毒措施因其适用对象归入强制医疗措施而废除。第四，现行的收容教育措施，因其适用对象中的一部分即有卖淫嫖娼行为又患有性病的人纳入强制医疗措施的适用对象而废除。这样现行的劳动教养、收容教养、收容教育、强制医疗、强制戒毒、工读教育6种行政强制措施和制度的适用对象就几乎全部包含在刑罚和3种保安措施当中了。
（二）保安处分措施的程序设计。
在现行劳动教养制度存在的诸多问题中，应当说程序问题是最严重的问题。因此，需要着重强调的是，劳动教养制度改革的核心问题是保安处分化，而保安处分化的核心问题是限制警察权，使保安处分的决定权和决定程序正当化， 以符合正当程序原则的要求。
首先，明确规定保安处分的决定权归于法院。现行劳动教养制度广受质疑、批判和攻击，最突出的问题是决定权归属公安机关独家行使的问题。所以，解决保安处分的决定权的合理配置成为保安处分立法的首要问题，要明确规定保安处分的决定权归于法院，公安机关只有保安处分的请求权。同理，在执行阶段，对延长处分期限和对不定期处分的解除，司法行政机关也只有请求权而无决定权。这样的权力配置才符合控审分离的程序法治原则。
其次，规范保安处分的决定程序。司法追求两个目标：一是公正，二是效率。但是公正和效率的关系，正如保障人权和防卫社会这一对联合国刑事司法准则所追求的目标的关系，内在地存在冲突。效率是社会进步的标志，“迟到的正义就是非正义”这一谚语表达了司法效率的重要性。但是，公正是司法的生命和灵魂。当公正和效率发生冲突时，应当首先强调公正，效率应让位于公正，因为公正是司法的第一价值目标。实现公正需要正义的程序作保障，严密正义的程序会牺牲效率，这是我们追求公正必须要付出的代价，这是正确的价值取向的必然结果。因此，保安处分制度设计的核心问题就是程序问题，用程序正义保证实体正义的实现是我们必须明确的目标，我们要为保安处分设计的程序必须符合正当程序原则，司法审查是正当程序的必然要求。将保安处分措施纳入司法审查程序，是劳动教养制度改革为保安处分措施立法设计不可突破的底线。保安处分的程序必须设计为公安机关办案审查，符合保安处分条件的，向法院提出请求，由法院经过司法审查程序，最后做出决定。在从公安机关办案到法院做出决定的整个程序过程中，必须保障拟给予保安处分的人享有自行辩护权，获得律师帮助权，获得上级救济权等程序性权利，以保障其实体权利不受侵犯。当然，保安处分期限届满，能否延长期限，以及不定期限处分的解除，也应当由法院采用司法审查程序做出决定。
(三)保安处分的种类
保安处分的种类可以规定为保安教养、强制禁戒、强制医疗、少年保护四类。其中，保安教养是对违反治安管理法规屡教不改，或有轻微犯罪行为但不够动用刑罚且具有人身危险性的人采取的处分;强制禁戒是将吸毒成瘾或酗酒成习而实施违法犯罪行为的人收容于毒癖、酒癖戒除所强制戒除习癖的处分;强制医疗针对的是实施了危害行为的无责任能力人或限制责任能力人，如精神病人、卖淫嫖娼的性病患者等，将他们收容于精神病院或医疗机构进行强制医疗;少年保护针对的是实施了危害行为但未达刑事责任年龄的未成年人，主要采取教育的方式矫正他们的不良行为。在我国构建保安处分制度的时机己经成熟，它既符合我国国情，又符合国际立法潮流。我们应在总结过去的经验教训的基础上，大胆吸收、借鉴国外的成功经验.建立具有中国特色的保安处分制度的立法体系。
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