潘能智
广西国有钦廉林场 535099
摘要： 近二十年，随着我国木材储备战略政策的出台和经济的快速发展，市场对木材原材料需求量不断加大，南方特别是广西生长速度快、木材质量好的速生丰产林已成为了广西乃至全国工业用途广泛的重要原材料。日益增值的林地是速丰桉赖以生长的物质基础，原本就很不平静的林地，成为了人们日常争论的焦点。国有林场与周边农村集体和村民之间的关系随之复杂化，村民蚕食或侵占国有林场林地的现象不断加剧，呈越演越烈的趋势，以钦廉林场为代表的13家区直国有林场的林政资源管理工作正面临着新一轮的挑战。
本文以广西国有钦廉林场为例，探讨林政资源管理上多年来存在的突出问题，着重分析林政资源管理困难的原因，阐述基本思路和对策，希望引起各级领导的关注，同时可供各相关林场林政资源管理工作者借鉴交流。
关键词：林政资源管理；困难；对策
1 前言
国有林场是代表国家行使对森林资源管理使用的单位，它的生存和发展与地方各级政府和部门的重视和支持紧密相关，林政资源管理工作尤为重中之重，因为森林资源是国有林场赖以生存的物质基础，只有管理和保护好森林资源，林场才能谈利用和发展。改革开放以后，林业政策越来越开放，一些单位和个人乃至跨国公司都纷纷看好了林业发展势头，开展大规模的造林活动，林地不断升值，农民实行了联产承包责任，随着人口的日益增多，一些经济落后的农村集体的农民群众，只顾个人利益，无视国家的法规和政策，乱砍滥伐和盗伐林木，乱占林地甚至毁林开荒现象越来越严重，还有一些农村集体以“山跟田走”、“认祖宗山”为由，严重阻扰国有林场的经济和发展，致使国有林场林政管理工作再度陷入举步维艰的紧张局面。
2 钦廉林场概况
钦廉林场位于广西壮族自治区南部，地跨钦州和北海两个设区市，管理的林地分布于钦州市的浦北县、灵山县、钦南区和北海市的合浦县等四县（区）18个乡镇，地理位置位于东经108°40，—109°30，，北纬22°13，—22°43，之间。林场南北宽55.4km，东西长87.8km，林地总面积89万亩，是广西壮族自治区林业局直属的13个大型国有林场之一。
3 钦廉林场林政资源管理困难的主要表现
3.1乱砍滥伐及林地被违规侵占现象严重
钦廉林场辖区地域广、林地分布广，林政管理半径大，加上地处偏远，附近村民进入林地乱砍滥伐现象较为严重，给林政管理带来很大的困扰。另外，由于限额采伐管理制度执行存在偏差，无证砍伐、超标砍伐现象时有发生，导致可采资源锐减，木材蓄积量难于提升。
在当前多元化转型发展的改革背景下，一些村民以发展林下经济、建房等名义，对国有林场的林地权未征先占或少征多占，既违规侵占了林场土地，又破坏了森林资源。据统计，近20年间，钦廉林场林地被周围村民侵占面积达39.01万亩，占林场经营林地面积的43.82%，严重阻碍了林场正常的生产经营活动。
3.2场群关系没有得到根本好转
尽管钦廉林场在林政管理方面已经做了大量的群众工作，付出了一定的代价，但群众自私自利的思想日趋严重，“得高想抬脚”观念屡教不改。成帮结对甚至群体性侵占国有林地和哄抢林木案件屡见不鲜，有组织谋划的集体阻挠林场依法经营的案件层出不穷，有些地方政府官员充当群众的“保护伞”也成为不争的事实。有法不依、执法不严，以罚代刑等现象已成为林业执法的一大通病。
3.3林地回收阻力巨大，违法案件查处整改难
一方面是侵占者法律意识淡薄，没有认识到侵占国有林地行为就是侵占国有资产的违法行为，另一方面是回收被侵占林地时，要确认林场的林地权属，还要缴交林地租金，影响侵占者的利益。近年来，林区村民、个体老板为解决住房和发展养殖需要，侵占林场位于村边、公路边等林地建房、建养殖场案件屡禁不止，林地保护形式更是严峻。由于建房、建猪场、鸡棚等违法使用林地案件涉及面积小，普遍为几十平米到几亩，达不到刑事案件立案标准，现行法律法规对这类案件只作林业行政案件处理，打击力度不够，大多数违法者不配合案件查处整改，即使作出行政处罚后，大多数违法者还是拒交罚款、拒拆除违法建筑。
3.4群众法律意识淡薄
村民法律意识淡薄，知法违法，故意捏造是非，无理取闹，毁林开垦，无视国家法律的存在，肆意侵占国有林地，很多还以“山跟田走”、“认祖宗山”为由，致使大片的国有林地林木不能按照正常的合法的经营和管理。就号称90多万亩林地的钦廉林场而言，至今还有约2万亩的林地存在纠纷，未处理解决；有约15万亩的林地被当地群众侵占；有约10万亩的田边林地不能依法经营利用；有约5万亩的林地林木被群众无理阻挠，不能正常经营管理。
3.5对林政管理重视不够
钦廉林场以前的领导班子对林政管理工作重视不够，有的尽管是口头重视了，但行动上却事与愿违，严重滞后了林政管理工作。一是林政队伍学习少，培训趋于零，老年化，文化素质低，掌握的法律法规知识少；二是不注重队伍建设，经费投入少，林政管理人员大部分都不够专业；三是思想不够开放，处理林政案件点子少，方法单一，不够灵活；四是林政人员调动过于频繁，对林地经营状况熟悉程度不够。
4 钦廉林场林政资源管理困难的主要原因
钦廉林场林政资源管理不同于地方林业主管部门的林政资源管理，林场在森林资源管理上有着较大困难，涉及的因素较多，具体管理对象也比较复杂，工作性质也比较多样化，主要原因有以下几个方面。
4.1历史划拨手续不完善
由于历史原因，20世纪60年代我国农村实行合作经营，各村把社员的农田、山林、荒山交给合作社统一经营和管理。土地实行合耕合管，几个村屯合并一体，在土地划拨给林场时则由合作社统一划拨。在当时历史条件下，一些划拨手续不够完善，没有法律手续、文字材料记载不够完善，造成划拨土地时地界表述不清，图纸划线和文字表述不一致。合作社解散后，农村集体土地重新分回各村屯、生产队，由于部分在合作社统一管理时的山林分配划分不明确，给日后留下纠纷隐患，出现部分界址不清，权属不清，重复填证等问题。
一些政府主管部门对划拨土地的相关文件、资料管理不善，部分档案遗失，无据可查，造成林场林地资源被侵占，出现纠纷情况。林地纠纷及被侵占为目前林地资源保护存在的主要问题。侵占主体多以村为单位，甚至数个村联合侵占，致使矛盾难以解决。
4.2土地升值，利益驱使
20世纪90年代前，林场固有林地范围内的农作地、空白地，虽在地界上无明确表述，但林场及周边村民大多能互谅互让，未出现占地、纠纷问题。随着土地资源的增值，村民在经济利益驱使下大面积侵占林场林地，在林地上种植农作物，甚至毁林开垦。当前广西林业快速发展，林地不断增值，金光集团，芬兰斯道拉恩索等外企注入资金用于林业开发更是加速了林地的升值。林业用地租金已由90年代初每年3—8元/亩，增加到当前的50—100元/亩，提高了十几倍。
4.3 人口增长，供求关系导致
随着农村人口的增长，剩余劳动人口增加，现有耕地数量已不能满足生产要求，出现争占、抢夺林场林地资源在所难免。林权保护存在重管理、轻开发的倾向对于流失的土地资源和其它林权，经过林场的合法处置得到了部分收回。
但是在收回之后，林场在土地的后期开发方面存在滞后性，抛荒、废弃的土地极有可能再次被侵占，土地资源陷入流失—收回—再流失—再收回的恶性循环之中，非常不利于林权资源的稳定和森林资源的保护。
4.4 森林资源保护力度不够
政府、林场对林业的法律法规和政策宣传少，对打击破坏森林资源的违法分子的打击力度不够，措施不力。钦廉林场在开展林政管理工作之前，建立了一系列的规定，但在实际执行的过程中，管理人员并没有按照规定开展工作。森林资源涉及的内容非常多，并且其范围及其广泛，执行林政管理的工作人员有限，进而导致管理人员无法将管理工作有效的落实到实处，做不到全面的管理。另外，森林资源中包含不同的资源，对不同的资源进行保护管理需要采取不同的方法，但由于我国开展林政管理工作的起步较晚，所掌握的专业技术还不够全面，不能做到有针对性的开展保护工作。
4.5 林政资源管理队伍素质不高
钦廉林场林政资源管理队伍素质不高，执法水平和执法能力参差不齐，意识不强，管理模式和执法权限受到不同程度的限制。林政管理工作涉及到多个方面，工作面非常广，同时工作量又非常多，众多的工作需要去做，而林政管理人员又不足，管理力量薄弱，带来了较大的工作难度，管理措施不能全部落实到位。资料显示，钦廉林场的林政工作人员（包括护林员、应急大队等）只有200余人，人员不足加上工作量较大，给林政管理工作带来了很大难度。此外，由于林政管理工作很难通过具体的数据来反映，对于林政人员做出的优异成绩和辛勤劳动，也常常被人们所忽视，在一定程度上也影响了林政人员的工作积极性。
5 钦廉林场林政资源管理工作的基本思路和对策
林政管理工作是林业工作中的重要组成部分，对森林资源的保护、培育、利用实施管理和监督，在全面贯彻党中央国务院《关于加快林业发展的决定》，保障六大工程顺利实施，推进林业实现跨越式发展和建设林业生态，造福人类的过程中有着十分重要的作用。如何围绕新时期林业工作的重点，保护和发展林业生产力，实现可持续发展，维护生态平衡是我们面临的新课题，我们必须用科学发展的观念来正确看待这一新课题，以建设生态文明，让人民过上幸福美满生活为根本宗旨。根据林场的特点，制定林政管理的工作思路，以促进增加森林资源总量，提高质量为目标，以遏制林地逆转和超限额采伐为重点，以深化改革机制，以创新推动国有林场改革和促进科技进步为动力，以加强六大工程的森林资源管理为主战场，全面提高林政管理工作水平，为实现新世纪林业生态跨越式发展提供保障。
5.1努力挖掘现有林地潜力，增加森林资源总量
把增加钦廉林场森林资源总量，提高森林资源质量为根本目标，按照“三分种七分管”的原则，种一亩成一亩，采取超常规的措施和办法，努力解决当前森林资源总量不足，质量不高的问题，积极探索和运用科技是第一生产力，挖掘林场在林业方面的优势和潜力，努力提高单产，在有限的面积上争取效益最大化。具体做法是：一是制定强有力的措施办法，加大回收场内被占林地力度；二是积极探讨和协商对三至五丈田边地的合理利用，充分挖掘面积之大，长期不能利用的田边地的利用价值；三是积极化解矛盾，争取政府依法合理处置林场与群众的纠纷林地，采取灵活多变的办法解决长期争议纠纷的林地；四是坚持适地适树，稳步推进林地收购工作，切实扩大林场森林资源总量，截至目前，钦廉林场场外收购林地约25万亩，可经营的森林资源有了明显改观。
5.2加大森林资源保护力度，坚决做到守土有责、守土尽责
林地是钦廉林场发展森林资源的基础和根本，是林场干部职工赖以生存的物质基础，国有林地逆转是林政管理工作重中之重。“皮之不存，毛将焉附?”，林地不保，没有林地逆转，将使钦廉林场本以十分紧缺的林地资源釜底抽薪，对钦廉林场提出的“壮美钦廉”奋斗目标将无从实现。林地逆转问题是当前钦廉林场森林资源保护中最为突出的问题，且有扩大和加剧的趋势。这个问题解决不好，在很大程度上将成为钦廉林场能否发展的桎梏。为此，要做好如下工作：一是要高度重视，加强领导，把这项工作列入领导工作的重要议事议程，进一步明确分工，落实责任，做到守土有责、守土尽责；二是要加大执法力度，要重拳出击，严厉打击当地群众乱占林地，毁林开垦行为，坚决做到法律面前人人平等，做好守规矩，严纪律，对破坏森林资源的要一查到底，绝不手软；三是开展被侵占林地专项整治行动，主动深入农村就被侵占林地回收进行沟通协调，继续争取地方政府开展强行回收被侵占林地行动，多措并举保护森林资源；四是进一步抓好各项林地保护制度的落实，教育和培养干部职工的担责意识，加强监督管理和责任的落实追究，要加强征收使用林地审批审核工作，真正把国家有关林地保护的法律法规以及政策落实到实处，取到实效，从而使林地逆转的现象得到根本遏制。
5.3深化森林资源管理体制改革，不断提升森林资源管理水平
深化林场森林资源管理改革，就要根据林业改革和发展的新形势、新要求，对不利于森林资源有效保护管理的政策措施要进行梳理整改。一是深化森林资源管理体制改革，探索创新，按照“国家所有、政企分开、委托经营、加强监管、管护承包”的要求建立健全与社会主义市场经济相适应的办事高效，敢于担责，监管有力，执法严厉，做事作为的国有森林资源管理新体制；二是进一步稳定林地所有权，盘活林地的使用权，提高林地使用效率；三是要促进林地使用权和林木所有权的分离，为非公有制林业提供适生条件和发展方向；四是不断健全和完善林木所有权和林地使用权的承包、租赁、抵押、继承、拍卖等措施，依法规范森林、林木林地转让行为；五是建立森林资源管理创新机制，将工作业绩与考评挂钩，将考评结果与奖惩、培训、干部提拔、评先评优挂钩，增强广大职工参与森林资源保护的积极性和创造性。
5.4加强对国有林地的合理开发利用，不断提高林场林地经济效益
合理有效的利用国有林地资源，充分发挥国有林地作用，创造更高的经济效益。一是合理利用回收的被侵占林地，营林生产部门要及时组织人员进行造林、抚育等施工，及时将回收地纳入年度生产计划，坚决杜绝只收不用或利用不充分甚至收后丢荒复侵现象；二是加强对已列入规划用地的盘活利用，在符合规划、不改变用途和充分保障林场利益的前提下，对闲置的规划用地以出租、入股、合作等方式进行优化整合并舍理有序开发，切实提高闲置规划用地的利用效率，增加林场经济效益。
5.5加强林政管理队伍建设，提升森林资源管理质量
一是加大林政管理机构和队伍建设，配齐配强工作人员，稳定林政管理机构和人员编制，造就一支全局观念强、政治思想好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的林政管理队伍；二是加大森林资源保护投入，完善森林资源管理基础设施，改善工作条件，保证必要的工作经费，加强林政管理人员业务培训，要求对林场的每一块林地的经营状况及经营历史都要熟悉，切实提高队伍素质和森林资源保护管理质量；三是要切实加强对林政管理和林政执法工作的指导、监督、管理，努力改变林政管理不适应形势发展要求的状况，全面提升林政管理水平，充分发林政管理机构的职能作用。
6总结
我国社会主义进入新时代，“绿水青山就是金山银山”的生态文明核心理念已经深入人心。强化森林资源保护，加快造林步伐，大力发展绿色富民产业，全面深化林业改革，确保我国森林资源总量持续增长，森林质量全面提高，森林生态不断优化。目前，我国林业林政资源工作在稳步推进，国有林场在我国林业发展中发挥了巨大的作用。针对目前钦廉林场林政资源管理存在的问题，地方政府、有关部门须采取针对性措施，采用创新管理方式、创新法律监督等一系列的改革措施，坚决打击违法行为，林场本身也要从人、财、物和制度上加以改进，切实提高林政资源管理水平，为推进“壮美钦廉”高质量发展保驾护航。
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作者简介：潘能智（1965-），男，汉族，广西合浦，本科，林业工程师，主要从事工作：营林技术、林政资源管理。