杨 城
楚雄公路局 云南 楚雄 675000
摘要：近年来，随着国家新一轮西部大开发战略的深入实施，以一带一路合作倡议为契机，云南省与东南亚南亚各国联系日益紧密，经济社会快速发展。为全面提高云南省普通国省干线公路的养护和应急处置能力，以云南省交通厅为主体申请世界银行3亿美元贷款（约18.9亿元人民币），云南省公路局自筹9.95亿元人民币国内配套资金，合计28.85亿元，以云南省公路局为实施主体，用以安排云南省内“公路养护基础设施建设、公路养护机械设备配置、公路养护管理信息化建设、公路养护科学决策与人才培养等四个项目。笔者有幸参与了其中的子项目之一：公路养护基础设施建设。笔者所处位置是云南省公路局下属单位楚雄公路局，下属另有11个单位是该项目的直接实施单位，笔者承担着上情下达，下情上报，业务审批，指导监督的职责。在本文中，笔者将尽可能的把利用国际银行贷款基建项目自立项开始至办理不动产登记证的全过程，进行系统性梳理及论述，以供有需要的同志进行参考，由于个人学术水平有限，如论述有不足之处，敬请谅解。
关键词：世行贷款；基础设施建设；建设流程；经济发展
1.项目简介
利用世行贷款楚雄公路局养护基础设施建设项目,属于云南省公路局“利用世行贷款云南公路资产管理项目”的四个子项目之一。楚雄公路局世行养护基础设施建设项目共有22个子项目，包括：1个州级机械化养护和应急中心、5个县级机械化养护和应急中心、16个公路管理所，其中新建项目，18个，改建项目4个。总批复用地面积327.27亩，批复总建筑面积59916.71平方米，总投资估算金额13659.58万元。（批复投资不包含征地费、场地建设、用水用电、道路、绿化等费用）。
如何让项目在符合国内建设管理流程的基础上顺利实施并满足国际银行对于贷款项目的管理要求，以及在项目实施过程中可能会遇到的问题和提前处理方式，是本文论述的重点。
首先，国内基础设施建设项目开发建设流程基本可以分为：项目决策、项目前期筹备、项目实施、项目竣工投入使用四个大的阶段，根据项目实施的内容又可以分为以下不同阶段：（如图1所示）
2.项目决策阶段
（1）项目建议书：一般由建设单位的主管部门编制，站在宏观方面，依据国家和地方中长期规划，例如《云南公路发展十四五规划》，分析行业发展的现阶段的外部条件，提出新建或改扩建的建议性文件。外资贷款项目由省交通厅向交通部提出纳入阶段性外资贷款项目的请示，得到批复后报省发改委批复，包括交通厅向省财政厅出具的贷款担保函（项目还有国内配套资金的还有对配套资金的承诺函），由省发改委向国家发改委进行资金申请，得到批复即可向世界银行进行贷款。
（2）项目可行性研究：省发改委对《项目建议书》认可并批复后，建设单位开始编制《可行性研究报告》，主要以项目建设的背景、必要性、可行性等为论证，应包括：项目土地、资金来源落实情况、还款计划。《可行性研究报告》由省政府投资项目评审中心进行评审，建设单位应高度重视或委托相应的有资质的单位编写。
在项目决策阶段，《项目建议书》及《可行性研究报告》均须向投资主管部门说明贷款金额、币种（汇率）、有多个子项目时的资金使用分配计划、还款计划等，如还有国内配套部分资金也应说明，并向省级部门提供外资贷款项目的担保函、配套相应资金的承诺函。
决策阶段是一个复杂且漫长的过程。决策阶段的论证另一方面是项目建设对周边原住民（少数名族）、经济、环境、就业及生活状况的影响，在可研报告中应编制相关实施规划，减少对原住民（少数民族）和生态环境的影响，例如本项目编制了三个规划:《云南公路资产管理项目少数民族发展计划》《移民安置政策框架》《环境实施规程》，三个规划由投资主管部门和贷款银行共同认可的机构监督落实，一般委托具有相关研究课题的高校进行。三项规划贯穿项目实施的全过程，实施过程中须定期报告，并实施过程中多次现场进行调查、访谈、环境监测等，并向世行报告，直接影响项目的实施，固应纳入建设审批一样的高度进行管理。本部分内容在省、州（市）公路局专门成立了相应的管理部门进行专项落实和管理。
项目的立项批复可以说是项目的准生证。本项目整体由省发改委批复，但其某一公路管理所仅是其批复的三级子项目之一，省级立项批复并没有明确的资金、占地、面积等，在进行招标时会出现：招标备案要有县发改局的立项批复，县发改局认为省级发改委已进行批复则不重复批复，矛盾出现，建议尽量争取进行地方发改局的立项批复，对后续审计将大有好处。
2.项目建设筹备阶段
省级部门主要落实贷款资金报建审批事项，而项目建设筹备阶段工作集中在县市级建设单位开展，可以分为以下多项内容逐项开展。
（1）征地拆迁。为尽快落实建设项目土地，建设单位应积极与地方政府和土地所在地村委会（社区）对接，如协助办理拆迁征地补偿协议、村委会（社区）的《项目建设征求意见》，并注意保留影响资料无论土地是何种方式取得，也是外资贷款银行后期反复调查的内容。
土地使用权取得方式，一般分为出让和划拨，在取得土地的不动产权证时应注意土地的用途分类，后续的规划设计工作也必须符合用途分类，例如：虽然土地使用权通过出让方式取得，但用途为交通服务设施，若进行住宅规划建设则后期无法通过验收，也无法取得全部的不动产登记证。
（2）项目设计方案。本项目由云南省公路局委托相关单位编制了《利用世行贷款云南公路资产管理项目养护基础设施建设规划与建筑设计导则》，用于统一和规范全省303个养护基础建设项目的整体外观要求。项目设计及规划在满足基本规划条件的基础上，应积极响应国家最新的建设规划要求，例如绿色建筑、海绵城市、开放式社区等，在方案评审时能更顺利通过并获得积极的评价。
（3）规划许可。
在城镇规划区内以划拨方式取得土地使用权的，建设项目经批准备案后，用地单位根据项目向规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由规划主管部门依据控制性详细规划核定项目地块位置、面积、允许建设的范围等，然后核发《建设用地规划许可证》后，建设单位向县级以上人民政府提出用地申请，审批后，由土地主管部门划拨土地；
在城镇规划区内以出让方式取得土地使用权的，规划部门提出地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为土地出让合同的组成，签订出让合同后，向规划主管部门申请《建设用地规划许可证》。
建设单位的修建性详细规划符合地块规划的条件，并经评审通过后，规划主管部门《建设工程规划许可证》。
应当注意，部分新建项目建设地点在离县城较远乡镇，则由乡镇规划部门办理《建设工程规划许可证》；有些项目不在城、镇行政规划区范围内，相关部门答复不予出具许可证，应尽量取得不予办理的相关证明，以免后期出现问题。
（4）项目招投标
项目建设单位往往比较注重施工招投标，随着法律规范的完善，在勘察设计、图审、招标代理、监理、拦标价编制、实体检测等方面也应完善相关的公开选取程序，例如：根据国家发改委2018年16号令《必须招标的工程项目规定》，使用国有资金200万元且占10%、施工项目400万、货物采购200万、勘察设计100万以上的项目必须进行招标。按照本项目中按照《云南省人民政府办公厅关于规范全省投资审批中介超市运行管理的通知》（云政办发〔2016〕9号），设计、招标代理、拦标价编制、监理、实体检测等均需要进入“中介超市”中进行选择，若还有其他需要选择的工程第三方服务单位，也应进行招标、竞谈等程序并完善会议记录等资料，以便审计或主管部门抽查。
在施工招投标阶段，一要防止串标，二要防止中标单位是借用资质的个人，根据项目经验，在发布招标公告时，可要求投标人提供一个月以上、不少于50万或100万的银行存款证明。增加了投标人串标的成本，降低其串标和借用资质的可能性，建设单位则能挑选出有实力优秀的施工企业，方便今后进行管理。
作为外资贷款项目，满足前文提到的《云南公路资产管理项目少数民族发展计划》《移民安置政策框架》《环境实施规程》须作为施工招标的必要条件之一，且施工单位必须配合建设单位成立相关的规划管理部门，为后期的调查提供数据支撑。
3.施工阶段
按照项目管理，施工阶段主要围绕四大目标控制进行：进度、投资、质量、安全。
在施工阶段不确定因素较多最影响项目整体进度，例如基础施工尽量避开雨季期间，但全过程进度控制在《贷款协议》的关账时间范围内。所以，在全过程进度管理时必须将项目筹备阶段中各项工作的办理纳入到项目总进度的管理中，例如本项目中的1个子项目，由于该项目用地属于我局原有土地被政府占用后进行置换的土地，但地方政府未能完成整个区域的征地（项目用地只是其中一块）、也未能向省级国土部门汇报，我局虽然有政府的置换协议在手，地点四至界限也确定，但迟迟不能开工，严重影响了项目的整体进度，由此可见筹备阶段的各项工作也是全过程进度管理的重要内容。
在全过程投资控制中，其主要工作实际在项目决策及筹建阶段，因为一旦立项批复及规划设计通过，可控制的余地往往比较小。但施工阶段应注意工程设计变更和项目签证的控制，设计变更只在施工确实有难度影响工程质量或强制性标准不满足时才允许变更，若仅仅为了方便使用或其他需要可在竣工验收后再做改动。投资费用增加应注意以下几方面：一是基础的变更，应尽量做好前期勘察设计工作避免此部分的增加；二是外墙装饰结构，应注意在设计图中注意此部分是否需要二次设计，拦标价中此部分的主材是简单代入价还是市场价；三是装修标准，应注意外资贷款的基础设施建设项目高档装修是不被允许的。
工程质量控制一般在实体检测的基础上按照满足国家强制性标准进行，还应注意须满足地方质量验收标准和规程。安全管理也是项目管理的重中之重，建设单位在签订施工合同时应一并签署《安全合同》《廉政合同》等，并督促施工单位和监理单位做好安全管理工作，发生违规操作时的处罚应在合同中明确，并且具有可实施性，处罚太高会造成施工单位消极怠工，如果处罚未实施则审计时将会成为违规问题提出；处罚太低则无法起到惩戒作用。
4.项目资金使用
项目实施阶段，上级部门分阶段下拨实施项目的国内配套资金，根据《云南省财政厅关于印发云南省省级部门结转和结余资金管理暂行办法的通知》（云财预[2016]176号文）“项目结转资金超过两年以上（含两年）的，视同结余资金管理，按程序收回省级财政总预算”，随着近年来国家对基础设施建设的投入加大，各建设单位财政资金也较多，另一方面项目建设由于前期筹备建设阶段的时间耽搁以及施工阶段的工程存在延期等情况，出现2年内资金未使用完的可能性比较大，在保证资金安全、规范使用的情况下避免资金被收回的风险，应建立项目资金执行进度考核及风险规避措施。
5.项目验收和交付使用阶段
（1）项目验收。项目初步验收时应基本达到交付使用的标准，经监理工程师批准后进行，初步验收应请县级以上建设工程质量监督管理部门人员参加，初步验收提出的问题经全面整改后才可进行竣工验收。
（2）项目审计。利用外资贷款项目一般由国家审计署委托审计厅进行，项目全覆盖且多次审计，贯穿项目实施全过程。跟踪审计主要围绕程序合法进行，项目实施的各类手续必须完备且符合国家法律法规的规定，并满足贷款银行的条件要求，结算审计围绕工程价款和财务支付进行。
审计中比较容易出现并忽略的问题包括：1、各类中介服务单位直接进行委托；2、履约保证金未缴纳或晚交纳，或仅由建设单位收取未上交到《贷款协议》中的“财务会计单位”，应区分；2、预付款比例过高；3、工程变更未履行报审手续；4、工程延期未办理延期审批；5、工程进度款以借代支，支付审批手续不完善；6、建设单位资金支付给个人；7、竣工验收后未在15日进行验收备案；8、未进行竣工验收即搬入使用等。
6.总结语
随着中国软、硬件实力的增强，基础设施的系统化必将进一步集成，精细化必将进一步提高。引入外资贷款项目其根本意义，在于使用国际先进的管理理念，通过学习和借鉴进一步配套完善现有的项目建设制度和体系，既保证建设方利益，也要保证施工及服务第三方的权益，为中国吸引外资、融入多边国家的发展体系，为国内经济发展增添更强的活力。
参考文献
[1]胡晓峰.“十四五”时期“新基建”投融资：模式创新与路径实践[J].西南金融,2021(02):61-73.
[2]徐文婷.基建项目投资风险与管控措施浅析[J].财经界,2020(27):68-69.