闫泳鸿
广东省 深圳市 518000
01引言
近年来，为了提高城市规划的前瞻性、整体性及弹性，“留白”理念越来越多的被引入到城市规划中，如新加坡的“白地”规划、上海的空间留白机制以及北京的战略留白用地等，主要目的趋于相同，即应对城市未来发展的不确定性，为重大发展战略和重大项目预留空间，提高规划弹性适应能力。本文参考北京、上海、广州、武汉等“留白用地”的相关实践，就当前国土空间规划体系语境中留白用地的管控机制进行研究，并对接下来国土空间系列规划提供有益参考。
02留白用地概念解析
2020年11月，自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，该《指南》将原有的《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等进行了整合，建立了全国统一的国土空间用地用海分类指南。《指南》在一级类中增设了留白用地，对应代码“16”，含义为“国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地”。
在当前国土空间规划体系中，留白用地的概念与战略预留区、城镇弹性发展区密不可分，两者的功能及目的存在重合之处，同样是在不确定性与确定性之间留白，然而相对应的规划管控机制却不同。根据2020年9月自然资源部印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中规划分区建议，战略预留区是在城镇集中建设区内，为城镇重大战略性功能控制的留白区域。城镇弹性发展区是在城镇集中建设区外，为应对城镇发展的不确定性，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的区域。留白用地的选址与规模应与战略预留区、城镇弹性发展区等规划成果应尽量衔接协同划定。
03留白用地实践经验
1、新加坡“白地”规划
新加坡是较早在规划中探索战略留白用地的国家，是由新加坡市区重建局（URA）在控制城市开发中创造的一种规划实践，称为“白地”规划（White Site Planning）[1]，是指对暂时不能确定用途的土地，不确定规划指标，先铺上草坪闲置，然后每五年对规划做一次修正，评估土地价值，在适当的时候投入市场，可由政府或市场主体主导开发。其具体操作方式有三种：一是土地预留，即在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域内，因短期无法明确最优用途而划定的功能留白地块，待条件成熟后向高附加值用途转换；二是混合利用，即土地用途分类规定了“白地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能及其占总建筑面积的比例，体现“工作、生活、娱乐”一体的空间开发理念。三是用途转换，即政府通过招标技术文件，将地段位置、用地面积、混合用途建议清单、许可的最大总建筑面积和总容积率上限、建筑高度上限、租赁期限共六项重要指标固化。开发商在白地租赁使用期间，可以在招标合同规定范围内，视市场环境需要自由变更使用性质和功能比例，且无需缴纳土地溢价。
2、北京“战略留白”规划
北京市在编制城市副中心控制性详细规划中先行探索战略留白用地的划定和管理方法，中共中央国务院在规划批复中提出“严格管控战略留白，为未来预留空间”。2020年4月，北京市人民政府正式印发《北京市战略留白用地管理办法》，明确战略留白用地作为城市建设的“缓冲区”和城市功能完善的“调节池”，原则上在集中建设区内划定，计入城乡建设用地指标，坚守建设用地规模底线，严格禁止突破城市开发边界。因此在这种背景下，战略留白用地强调布局和指标双控，指在城镇开发边界的城镇集中建设区范围内，为应对未来发展的不确定性预留的一定规模的规划建设用地。
北京市在城乡建设用地范围内共统筹划定了约5%的战略留白用地，具体分为发展机遇型、更新改造型、功能补充型和城市边缘型四种类型[2]，以应对不同区位价值、不同开发时序的发展战略需求。
3、上海“战略留白空间”
上海市在最新的城市总体规划中划定战略留白空间，并根据用途分为生态留白空间、潜力发展区域和重大事件用地[3]。结合上海市功能布局调整，在规划城市开发边界内明确对战略留白空间的规划引导和落地，划定战略预留区，主要包括规划市级重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件发生重大改善的地区等。
上海闵行区总体规划中对市总体规划中的“战略留白空间”进行指标传导与空间落位。
与以往传统思路列入战略留白空间大都是农业区域，此次上海市闵行区按照“总量锁定、锚固边界，存量增效、局部留白”的原则，总共将约20平方公里战略留白空间规模分成三部分，列入吴泾、莘庄、浦江南部等三个具有一定技术含量潜力工业发展片区。政府有意提前将这些有较大转型升级空间的工业用地掌握在自己手中，未来可以将其转化为闵行区所需要的方向，是城市发展中腾笼换鸟、滚动发展要义所在。
4、广州“规划用途留白”
《广州市增城区国土空间总体规划（2020-2035）》中根据用途管制的对象，将用途留白地区与规则分为三类：一是底线留白，即结合空间发展格局，在生态空间、农业空间的红线管控区外划定价值转化区，在对保护行为施行刚性管制的同时，预留与生态、农业价值匹配的转化路径；二是战略留白，即在集中建设地区外划定发展预留区，对建设行为与时序进行刚性管制，预留不确定性地区的发展机会；三是路径留白，即在城乡融合地区及重点发展片区周边划定待定区，对发展行为、治理主体及开发时序预留多种可能性[4]。以上三类用途留白在从一级全域“三区”管控到二级分类分区的“三区三线”管控再到三级的土地用途管控中明确相应的留白内容，并在国土空间规划中加以体现。
5、武汉“疫情”中的弹性应对
国土空间规划作为基础性的规划，特别是作为自然资源和空间的规划时，能够应对城市突发公共安全事件是对当前检验规划是否可行的重中之重，应从留白角度提升它的应急弹性。在此次新冠疫情中，武汉市33个方舱医院选址和建设就充分体现了用地复合弹性的优势，有效化解城市危机。当疫情得到全面控制后，国土空间总体规划编制工作迎来全面的反思。
国土空间规划体系改革以来，各地均对留白规划进行了探索与创新，而武汉此次方舱医院选址建设经验直接证明了空间留白的重大意义。留白是一种动态适应的顶层设计方案，是一套多部门协同的操作管理机制，是适应城市未来发展不确定性的必经之路。
04规划选址与规模确定
当前“留白”不仅仅只存在众多学者专家的规划理念中，而是正式写入文件中作为应对我国城市空间规划在多年的发展中积累的一系列问题的重要举措。留白用地一个很大的出发点就落实保障，主要体现在选址和规模两个方面，留哪里以及留多少？
留白用地重点针对城镇周边的远景发展区、转型发展区或功能提升区等进行发展空间的预控，为城市高质量发展提供空间。省级国土空间规划初步划定范围后，下位规划逐级细化落实。为了优化用地结构，促进节约集约用地，留白空间一般选址在现状低效工业用地、零散农村居民点用地以及集中城市建设区边缘的农用地和未利用地上[5]。与此同时，留白用地规模指标作为刚性管控指标，由省级国土空间规划确定并向下位规划逐级分解下达。此外，留白用地划定后并非永久不变，而是鼓励与国土综合整治工作结合，在总量不变的前提下，通过统筹规划，逐步优化调整留白用地布局。各级国土空间规划结合城镇自身需求，立足长远，增补留白用地。不同发展阶段，城市暴露出的问题各有差异，城市规划的留白策略也应随之变化调整。
05用途管制与管控制度
城镇开发边界作为刚性红线在划定时已充分考虑保障远期用地扩张的可能，在此背景下，留白用地在确定规模后随即开展留白用地储备工作，并按照“论证评估-提交申请-意见征询-审议批准”的程序启动留白用地投放。“留白用地”体现了新时期国土空间规划体系的包容性，鼓励土地混合使用和空间复合利用，并为地方制定差别化细则留有空间。规划决策始终需要面对的现实难题在于刚弹结合的临界点，到底是刚性多一点还是弹性多一点？
城镇集中建设区内的战略留白用地规划用途应与国土空间规划管控层级对应，通过“功能分区-单元规划-项目用地”的分层机制，逐级逐层传导与细化落实规划意图。城镇集中建设区外的弹性发展区留白用地侧重于制定负面清单控制主导功能与容量，适应未来不确定性。
06结语
在城市从“增量发展”开始进入所谓“存量发展”的大背景下，留白还应进一步完善和发展，为未来增值赋能。长期以来的规划实践表明，只有刚弹结合，为未来发展和建设开发活动留有余地，才能真正落实规划的长期有效性、严肃性和可实施性，真正做到“一张蓝图干到底”。
参考文献：
[1]范华. 新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发[J].上海国土资源，2015,36(3):31-34+52.
[2]崔吉浩 , 吕海虹 , 杜立群. 做好空间预留，助力城市可持续发展—北京城市副中心战略留白规划[J]. 北京规划设，2019(2):16-19.
[3]沈果毅，方澜，陶英胜，等. 上海市城市总体规划中的弹性适应探讨[J]. 上海城市划 ,2017(4):46-51.
[4]杨恒，何冬华. 国土空间总体规划中的用途留白策略探讨——以广州增城区为例[J]．规划师，2020(12):78-82．
[5]王笑笑，赵华普. 留白用地的定位及管控机制研究——基于国土空间规划语境[J]．中国土地，2021(1):22-24．