李昌
海南天顿建筑设计有限公司，海南 海口 570203
摘要：乡村振兴战略是习近平同志在党的十九大报告中提出的战略，为新时代农业农村改革发展指明了方向、明确了重点。农村地区通过全域土地综合整治，引导产业转型，盘活利用土地，提高耕地质量，改善人居环境，为农业农村提供发展空间，助推乡村振兴。在当前开展的国土空间规划背景下，针对农村地区展开的村庄规划，要结合村庄发展要求，科学合理地进行全域土地综合整治。
关键字：全域土地整治；乡村规划；行政村规模调整；乡村振兴
七里行政村位于儋州市中和镇，是一个有着1300年历史的古老村落，以周边围绕的玉蕊树群闻名。 “清馨静夜冲九天，招隐瑶台女仙子”描述的就是玉蕊花，出自宋诗人郑域的《玉蕊花》。七里行政村下辖8个自然村，区域面积4.96平方公里。本文就编制《儋州市全域土地综合整治起步区内中和镇七里行政村村庄规划（2020-2035）》中如何将行政村建设用地增减与区域协调用地平衡的一些见解，浅谈破解行政村规模调整中的整合难题的思路和方式。
一、村庄建设用地指标分配存在的困境
自然资源部明确要求2021年底基本完成县级以上国土空间编制与审批。市、县级国土空间规划编制重点之一就是生态保护红线、永久性基本农田与城镇开发边界三条控制线的划定，其中的城镇开发边界主要就是建设用地指标的整合与再分配。建设用地指标分配给乡、镇、村的规模，直接决定未来15年乡镇和村庄的发展空间，间接影响未来镇村经济发展水平。由于区域发展不平衡，导致建设用地偏向城市或者重点镇，使更多的乡镇、村庄减量发展，乡镇、村庄未来发展有着宏伟的蓝图，可惜无法落地。如果从自身地域范围来进行土地整理，在保证耕地不减少的前提下，通过土地整理将建设用地增减与区域协调用地平衡，盘活土地资源、改善村庄环境。村庄将可以着眼于发挥优势、补齐短板，结合实际积极探索一条具有当地特色的乡村振兴之路。
二、村庄规划中土地整治要求重点明确内容
对于乡镇而言，尤其是农村地区的全域土地综合整治不能依赖单一部门为主导，相关单位要与实际情况对整治工作的重点内容进行确定。
首先要在村庄规划的编制过程中，对土地资源进行科学合理明划分，明确重点地区后才能够保证相关工作在实践中的有序开展，实现对土地利用结构的不断完善和优化[1]。农村地区全域土地综合整治工作的开展，有利于保证农民自身归属感的强化，提高农民自身的生活质量和环境质量，促使农民经济收入水平有所提高，为全域土地综合整治工作的全面有序开展打下良好基础[2]。
其次，规划编制过程中对现有的整治方式进一步提升和创新，按照质量不降低、数量不减少的原则，适当增加整体耕地面积和提高土地质量。对于村庄建设区进行充分调研和分析，需要对其布局进行不断完善和优化，优先保证村民的合理建设需求和农村的产业用地需求[3]。通过营造优美的自然环境、浓郁的乡土气息、完善的基础设施来彰显农村独特价值，提升农村吸引力，同时充分利用现有的人文和自然景观资源，通过保留村庄原生态环境以及传统手工艺，明确产业提升的目标受众，提供多层次多种类服务满足不同消费群体需求。通过多元化发展创造丰富多样的就业机会，吸引外出务工的村民回乡建设，提高村庄经济发展水平 [4] ，实现农村地区经济的可持续稳定发展。
再者，结合现实发展需求合理利用和盘活村庄建设用地，调整土地利用结构，拓展发展空间，撬动产业转型，优化生产力布局，促进一二三产业融合发展。创新农村发展模式，以土地整治为平台构建全产业链发展，如“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”等模式激发和释放乡村振兴潜能，保证农村地区的产业得到可持续发展。
三、深入基层调研是村庄规划的扎实基础
结合村庄实际，深入农村地区对各类要素进行实地考察，将考察结果作为村庄规划及综合整治的主要依据。编制七里村村庄规划过程前期，通过与市县及乡镇相关部门开展多次沟通座谈会获取村庄户各类详细资料，包括户籍人口、公共设施配套现状、待建基础基础设施与公共服务设施项目等。采用了实地调查走访的方式，摸清现状公共设施位置，村庄空间布局、地形地貌；逐户划清村民宅基地边界，核对户籍资料，询问家庭成员就业情况，土地种植类型及收入等情况。村庄走访调研时发现几个重要的“线索”：一是“十三五”期间的美丽乡村建设中，政府投入了大量的财力为村庄建设市政基础设施与公共服务设施，目前各村设施较为完善；二是村庄历史文化底蕴深厚，拥有东林堂(海南名士许子伟办学讲学旧址)、 “儋州抗日第一枪旧址”、围绕着村庄的玉蕊树群以及集中连片保存较好的传统民居等众多的可开展村庄旅游的良好资源；三是建设用地扩张受限，宅基地问题较为突出。七里行政村中的七里自然村中有何、梁、吕、黎、金等八坊五姓人家聚集生活，由唐朝时期长安城中里坊制布局逐渐演变成现今的吕坊村、金坊村、黎坊村、板桥村、福安村等5个聚集点组成的大型村落，其中板桥村位于村庄中心宅基地不足，目前宅基地需求问题较为突出。
四、市政基础设施、公共设施是居民幸福生活的保障
逐户走访调研村民诉求和未来的合理建设需求，实事求是的保障村民的实际利益。结合调研基础资料、村民诉求、村镇发展愿望，查漏补缺安置公共服务设施，对吕坊村、板桥村规划新增文化室和健身设施，黎坊村和福安村新增健身设施，金坊村规划新增排球场、文化室和健身设施。让村民的活动、休憩、运动、休闲得到保障。完善市政基础设施，提升村容村貌，美化村庄自然环境，让村民有归属感。
五、乡村旅游开发是乡村振兴的核心
以往的村庄建设开发，政府只在基础设施上，投入大量的人力物力，优美的休闲广场，良好的市政管线。但缺少“吃、住、玩、游、购”为一体的旅游开发体系，缺乏专业推广和营销的运营模式，没有完善的娱乐互动，良好的游玩体验，高质量的休闲度假设施，有趣的商业氛围，留不住游客。产业发展无序且滞后，多依赖传统农业、种植业，依旧存在“靠天吃饭”现象，经济效益差。七里行政村规划中充分吸取以往教训和借鉴国内外成功的乡村旅游案例，深挖村庄历史文脉和本土特色，利用黎坊村、金坊村集中连片保护较好的传统村落，发展乡村民宿；以传承百年的承数百年的“懿美夫人”传统文化以及儋州市重点物保护单位“东林堂”举办节日庆典、国学课堂；对玉蕊河带一侧建筑和闲置地进行改造利用，打造成特色商业街和休憩小广场相结合的玉蕊旅游文化产业带；以“儋州抗日第一枪旧址”、毛泽东夜校为基础，发展红色旅游，学习革命精神，促进爱国教育；依托区域内集中连片、极具规模的永久基本农田保护区，打造以现代高效农业为主、农旅结合的现代高效农业产业区，构建以现在农业为核心的观光农业、大地艺术等，推广“共享菜园”、“耕读研学”等活动为村庄留足发展动力，由儋州市乡村振兴投资开发有限公司招商引资，融入更多产业，植入丰富的旅游产品，探索乡村开发建设新模式，最终形成一二三产联动，产业经济互补，村民增收增产的美好格局。
六、科学分户，落实“一户一宅”政策
“一户一宅”政策从1987年实施实施至今有三十余年，随着土地资源供需矛盾日益加大，近年来我国多次出台政策强调农村村民住宅建设要依法落实“一户一宅”要求。 “一户一宅”政策的实施既保障了农民基本的建房需求，又节约集约利用土地资源、保护耕地。
本次规划中宅基地的划分和预留采用一直创新模式，以现以登记户为基数增加弹性预留相结合的方式。规划中对现状家庭男子年龄超过6岁的（即至规划目标年达到男子法定婚龄22岁的），且家中宅基地通过继承无法满足的，给与预留新增宅基地（根据海南省相关政策，原则上每户宅基地不超过175㎡）；现状存在“一户多宅”情况的，在满足户内宅基地分户需求的基础上，多余宅基地由村集体回收；现状存在“一宅多户”情况的，按照实际分户需求尽量满足宅基地安置；各村5-25岁的适龄女性，考虑到未来外嫁后户口迁移，避免出现嫁双重宅基地指标，按总人数的5%预留新增宅基地；户籍在本村，但常住在外的村民，若在村内仍有宅基地，维持现状，待未来政策细化，进一步安排；若本村内有户籍却无宅基地的，按此类人口总户数的50%预留新增宅基地，为返乡创业，乡村振兴留足充分的动力；在此之外，各村按新增宅基地总量的5%作为宅基地机动指标，以备意外的需求。宅基地是村民赖以生存的基本，通过详细的宅基地管控方法，治理“一户多宅”、“多占少用”等情况，严格落实“一户一宅”政策，释放存量土地，增加土地效益；合理预测分户数量，确定新增宅基地规模，保障村民住房需求。
七、科学进行建设用地整理，合理确定村庄的建设用地总量。
建设用地整理是对农村配置不当、利用不合理的分散、闲置、废弃的建设用地实施整理复垦，是补充耕地、缓解用地供需矛盾的一项重要工作。建设用地指标是落实村庄建设的基础，结合新增宅基地总量、新增市政与公共服务设施及旅游项目，合理的确定建设用地指标的增长总量，优化村庄建设用地边界，为村庄发展保驾护航。结合上述村庄建设发展需求和区域产业发展思路与方向，七里行政村将新增建设用地分为新增用地、留白用地两大类，总规模为3.36公顷。其中新增建设用地主要用途为新增宅基地与公共服务设施用地，总规模为1.36公顷，现状调研中提到的板桥村建设用地无法扩张情况，在规划中对其新增宅基地进行了选址新建，位于七里村西侧500米处；新增留白用地，主要用途为区域产业发展留白用地，总规模为2.00公顷，待未来招商引资后，企业根据实际需求建设具体项目，为村庄未来产业植入预留充足的开发空间。
八、战略整合区域资源，协调腾挪用地，破解建设规模整合难
全域土地综合整治中腾退的建设用地，在保障村庄住房安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。以往的项目，因为规划规模较小，无法满足村域建设用地的增长需求，村域内各项用地总量的无法平衡，本项目依据《儋州市全域土地综合整治起步区内村庄集群规划（2020-2035）》，其规划面积涉及两镇八村，七里行政村为其中之一，腾挪的建设用地主要为新州镇境内的新英盐场用地，在儋州市“多规合一”中为其他独立建设用地，用地面积为101.93公顷，因此对区域内各村庄建设用地的增加有了充足的条件，待村庄建设用地增减后，由《儋州市全域土地综合整治起步区内村庄集群规划（2020-2035）》结合生态修复、土地综合整治等对区域内的建设用地按照总量不变的原则进行腾挪、调整、优化，因地制宜的科学安排土地占补平衡，严守耕地红线，划定与保护永久基本农田总量，实事求是的解决村庄的发展困境，促进产业发展，三产融合。
参考文献：
[1]丁庆龙，叶艳妹.乡村振兴背景下土地整治转型与全域土地综合整治路径探[J].国土资源情报，2020（4）：48-56.
[2]敖佳，张凤荣，李何超，等. 川西平原全域土地综合整治前后耕地变化及其效益评价[J].中国农业大学学报，2020，25（8）：108-119.
[3] 董祚继.探索一条符合中国实际的乡村振兴之路：浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻[J].浙江国土资源，2018（10）：7-12.
[4] 高佳莉. 乡村振兴背景下基于全域土地综合整治的村庄建设发展规划--以桐乡市青石村为例 [D].浙江大学,2019.