和雅杰 王海夙
迪庆州自然资源和规划局
摘要：国土空间规划背景下的村庄规划合理编制有利于统筹城乡发展，有利于社会主义新农村建设，有利于和构建和谐社会，是规划部门践行科学发展的主要载体。因此需要本着服务农村经济、服务农村百姓的原则，全面推进村庄规划编制工作。基于此，本文阐述了国土空间规划背景下的村庄规划编制内容，对国土空间规划背景下的村庄规划编制问题及其策略进行了探讨分析。
关键词：国土空间规划；村庄规划编制；内容；问题；策略
1 国土空间规划背景下的村庄规划编制内容
国土空间规划背景下的村庄规划编制是六大统筹、一大明确。其中，六大统筹为统筹村庄发展目标、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹产业和建设空间以及统筹村庄安全和防灾减灾，一大明确是明确规划近期实施项目，具体表现为：（1）村庄发展目标，即需要落实各项约束性指标；（2）生态保护修复，即实施生态保护红线，明确生态空间控制规则；（3）耕地和永久基本农田保护，即落实永久基本农田和整备区，明确农业空间管制规则；（4）历史文化传承与保护，即深挖历史文化资源，挖掘提炼特色，提出村庄景观风貌要求；（5）产业和建设空间安排，包括产业发展空间、农村住房、基础设施和公共服务设施、划定有条件建设区；（6）村庄安全和防灾减灾，即各种灾害的预防和应对策略；（7）明确规划近期实施项目，即近期建设行动包括生态修复整治、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展、基础设施和公共服务设施建设以及人居环境整治等项目。
2村庄规划问题分析
2.1规划布局混乱
长久以来，我国的城市发展一直处于快速扩张的状态，城市建设进程较快。城市飞速发展对于村庄所产生的影响即为占用其较多的土地建设指标，致使村庄内部流失了大量的土地资源[2]，相关产业的建设与发展较为困难，进一步造成村庄区域整体的社会经济发展较为落后。这一现象充分反映了我国在村庄规划中，尤其对于村庄土地规划的布局较为混乱。探究其内部原因，主要有三。其一，管理体制存在缺失。在我国，村庄规划隶属于住房与城乡建设部门，而村庄土地规划则属于国土资源部门[3]，不同的部门之间时常出现沟通不畅，政策相互矛盾等问题，从而使得村庄规划建设迟迟难以落地。其二，标准不统一。我国村庄规划编制过程中所使用的比例尺通常为1:1000，而村庄土地规划使用乡级土地规划标准，其为1:10000[4]。村庄土地规划比例过大导致对于土地分类的布局缺乏一定的精准度，目前此比例采用不低于1:5000，虽然相比原先的有所改善，但仍旧无法精准把控。其三，土地分类不够明确。随着乡村振兴战略规划实施以来，各地村庄规划均提出了较为新颖的建议与思路，然而相对应的用地方法并未在村庄土地规划中明确划分，从而导致规划较难落地。
2.2村庄产业结构单薄
我国村庄产业多为第一产业，以种植粮食、养殖畜牧为主，存在部分的村庄有完整的第二产业，包括食品加工、轻工业制造等，第三产业则几乎少有。单薄的产业结构下，村庄规划建设存在一定的问题，建设产能普遍较低，劳动力有所缺失，产业的发展动力不足。同时，村庄难以形成全域整体的长期规划布局，村民对于保护生态意识较差，在其生活与生产活动下导致环境受到严重污染。此外，部分村庄存在盲目追求短时间内的经济效益，致使历史特色文化流失。
2.3村民参与规划较少
随着城市化进程的加快，城市中的现代化设施及物质生活吸引了较多的村庄青壮年，外出务工现象已经极为普遍，村庄的老龄化问题日益加重，导致村庄建设逐渐缺乏活力。外部村庄规划设计团队在短时间内难以对村庄生活建立细致了解，规划师在与村庄居民沟通了解时容易忽略当地在外务工人员的意见与建议，导致村民在参与村庄规划时意愿不强，积极性不高，相应的规划成果难以获得认同与归属。
3.对策及建议
3.1在县域层面加强居民点体系规划
在县域层面进行科学统筹，编制居民点体系规划，村庄可以分为以下几类：搬迁撤并类村庄：人口少，条件差，缺少发展资源和机遇，生态脆弱，有自然灾害，因重大建设项目需要拆迁的，如高铁、高速、机场、湿地公园、水库、风景名胜区，这类村庄原则不需要编制规划，撤并后留下的村需要编制规划。特色保护村庄：包括景区村景郊村，历史文化名村和传统村落，民族村，已经投入建设的精品特色村，有其他特色资源的村庄，村庄规划以保护为主。城郊融合类村庄：一般已经成为城区或镇区，交通便利，能够及时获得城市的公共服务。集聚提升类村庄：规模较大的中心村，有一定的资源，能够长期存在的村庄。未划定分类的村庄：暂不做分类，留出足够的观察和论证的时间，同时也需要留有一定的规划弹性。一个村庄类型确定的顺序为：首先判断是否为搬迁撤并类，其次为城郊融合、特色保护、集聚提升，最后为不做分类。以此分级分类优化主要公共基础设施的配置，健全村庄功能，并通过人居环境的改善和生活品质的提高、产业和消费的聚集，引导人口向中心村、集镇聚集。对于人口规模小、地处边远山区、交通条件差、地质灾害隐患点，则应列入重点搬迁撤并对象。
3.2坚持开门编制，充分吸纳公众参与
村庄规划要被广大村民理解与接受，并成为国土空间利用中的自觉行为，而充分吸纳村民公众参与是确保村庄规划实用性的关键。从规划编制方案启动、基础资料收集与分析、区域问题诊断、规划目标和规划内容确定，直到规划的实施监督，全过程吸纳村民的参与。当然，公众参与并不等同于完全满足每个村民的意愿，不少村民的诉求多基于自身利益，这就需要平衡取舍。而村两委和村民理事会在这方面拥有得天独厚的优势，是实现村庄规划公众参与必不可少的组织保障。
3.3强化问题导向与目标导向的结合
村庄规划在贯穿体现上位规划的各项约束性和指导性指标同时，又要解决制约当地自然资源可持续利用的现实问题，是一个充分体现问题导向与目标导向相结合的典型规划。目标导向，在落实上级规划的指标体系的同时，还要紧扣乡村振兴战略目标，根据村庄自身的资源禀赋和经济社会发展需要，提出村庄自然资源的利用战略。另外，要建立保护与建设并重的层次，处理好保护与建设的矛盾，形成多规合一的矢量底图，与国土空间规划相结合，体现多样化、乡土化、生态化、特色化、形成适度精致的村庄。
3.4加强用途管制的制度建设
村庄规划的范围均属于城镇开发边界外，因地制宜地对村庄规划进行空间用途分区，并制定相应的用途管制规则，已成为“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”管制方式的基础。由于目前大部分村庄规划缺乏详细的用途管制分区和针对性制定管制规则，只是简单地按生产空间、生活空间和生态空间三大类提出了原则性的用途管制要求，既缺乏实际管制效力，也不具可操作性。从理论上看，村庄规划的用途管制，应在“三线三区”的基础上细化。
参考文献：
[1]郭伟鹏,黄晓芳.论国土空间综合整治与村庄规划的关系——以武汉黄陂区村庄规划为例[J].上海城市规划,2020(02):115-121.
[2]莫智斌. 城乡住宅用地权能差异研究[D].浙江大学,2019.