李福晶
陕西省土地工程建设集团有限责任公司汉中分公司 陕西西安723200
摘要：近年来，社会不断进步，综合国力不断提高，总体规划是自然保护地建设和管理的纲领性文件，通过对现有自然保护地总体规划编制规范技术文件的梳理，分析自然保护地总规编制规范文件的编制现状及问题，结合我国自然保护建设管理新要求，综合提出总体规范编制建议，为自然保护地规划体系构建的规范化、系统化提供技术支撑。
关键词：自然保护；总体规划；编制规范
引言
根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《指导意见》）中“依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域”的要求，自然保护地规划体系构建、相关规划编制工作已经提上日程。国家机构改革前，我国的自然保护地因建设时间、发展程度的不均衡，管理部门各异，导致规划体系相互独立，规划类型及水平参差不齐，规划目标和重点各具差异，未形成科学、系统的规划体系和编制规范。在建设以国家公园为主体的自然保护地体系背景下，亟需对自然保护地规划体系、各类保护地规划编制工作进行梳理和规范，以保障规划编制的系统性、整体性和规范性。
1国土空间规划
国土空间规划在我国并非空穴来风，党的十八大报告将“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的举措提出，意在进行国土空间规划领域的全面改革，解决长期以来我国涉及国土空间的规划类型多样、空间上条块分割交叉重叠、政策上相互矛盾左右掣肘、层次上监管不力上下脱节等顽疾 。之前涉及国土空间规划的主要有原国土部门的“土地利用规划”，城乡建设部门的“城乡规划”，另外还有“主体功能区规划”“生态建设规划”“环境保护规划”等，以及涉及某一具体地块的自然保护区总体规划、风景名胜区总体规划等。近年涉及国土空间规划改革的相关研究也愈发丰富，从“多规合一”、理论探索、体系构建、用途管制等不同层面展开 。
2我国自然保护地总体规划编制规范探讨
2.1 全国自然保护地规划
全国自然保护地规划应遵循全国国土空间规划明确的自然保护地发展方向及思路，贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设、自然保护地体系构建和国家公园体制建设的重大决策部署，体现自然保护地保护重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全的战略意义。全国自然保护地规划旨在明确我国自然保护事业发展的宏观战略部署，以自然资源的可持续、协调发展为原则，在全国空间尺度下，对重要生态系统和生态过程的演替和发展制定指导性、约束性的保护策略，明确相关政策、法规、标准的制定与落实，其内容主要包括以下 13 个方面：①我国自然保护事业的发展进程；②全国自然保护地建设和管理现状、突出问题及发展趋势；③全国自然保护地建设与管理的指导思想及原则；④全国自然保护地发展的近、中、远期的时间跨度及目标；⑤自然保护地专项规划与国土空间规划、其他相关规划的衔接情况；⑥我国生态系统及其重要性和原真性、重要野生生物种群及野生物种多样性、重要地质遗迹和自然景观及其独特性的现状调查与评价；⑦综合论述我国国家公园、自然保护区、自然公园三类自然保护地的整体保护和发展的方向、模式及内在联系；⑧全国国家公园的发展目标、空间布局和战略任务；⑨全国自然保护区的发展目标、布局重点和战略任务；⑩全国自然公园的发展目标、战略任务；?明确自然保护地管理体制的建设目标、要求和管理重点，包括但不限于明晰各类保护地分级管理的中央和地方政府事权，明确各类保护地管理机构的机构组织及性质构成等；?明确自然保护地体系机制的建设目标和要求，包括但不限于明确各类自然保护地的分区管控方式，明确保护地历史遗留问题的处理思路和原则，明确保护地内自然资源资产的管理任务及要求，明确全民共享机制、自然保护利益协调机制、保护地生态环境监督考核机制的建设目标及任务等；?从政策、法律、人才、资金、科技等方面提出确保自然保护地体系顺利运行的保障机制。
2.2建立自然保护地乡村社区各规划之间的衔接
应确立自然保护地规划在自然保护地各类涉及乡村规划中的核心地位。国土空间规划中涉及分区控制、乡村社区居民点布局、用地指标、人口规模和产业发展方向的内容，应与自然保护地总体规划、详细规划和专项规划充分衔接。各层级国土空间规划和自然保护地规划之间实现对重大专项内容的有效传导，特别是对乡村社区规模、社区产业、建设控制指标的相关要求应从不同层级予以落实。
2.3 总体规划功能分区分析
功能分区是自然保护地有效管理的基础，除国家公园总规技术规范对保护地进行管控分区外，其余保护地总规编制规范均对保护地功能分区的类型、内涵及划分方式进行了详细论述，详见表 4。功能分区的类型划分主要从保护和利用的角度出发，与保护有关的功能区包括保护区、保育区、核心区、缓冲区、保存区、恢复区等，每类保护地根据保护资源或保护对象的分布而划定。与利用相关的功能区指用于游憩、科研、教育、服务管理、居民社区建设等的区域，该部分区域主要为公众提供生态服务和生态产品。功能分区的划定主要以保护地内资源的特征和分布为参考，不同的功能分区需要制定不同的管理计划和执行措施，功能区管理中也明确了人类活动的管控强度和方式，对与保护目标相悖的行为给予限制或禁止说明。
2.4管理计划
管理计划是开展和协调保护管理活动重要的保障文件，是规范管理行为的基础。管理计划的制定应对照总体规划提出的管理目标，明确管理工作的任务和重点，详细安排各项管理任务的时间表、路线图，确定各项管理任务的组织、实施和绩效要求。制定和实施管理计划的关键包括：①分析、评价保护地实体保护管理面临的系列问题，对问题进行归类和排序，甄别哪些是影响管理目标实现的主要问题，进行重点考虑，并通过改进管理方式或方法积极推进解决现实问题；②将自然保护地的管理任务分解为一系列有时间约束、措施保障、可实现、可度量的目标，并制定有科学性、逻辑性、有效性和可操作性的实施方案和行动计划。管理计划的内容主要包括以下方面：a保护地实体的概况，包括保护地建设进程、范围和规模、自然资源及生态系统状况、主要保护对象及保护任务、管控分区及功能分区、土地权属、社会经济状况、管理体制、运行机制、建设情况、经营情况等；b保护管理分析与评价，包括保护对象现状调查与评价、管理体制建设进展及评价、项目建设进展与评价、经营管理现状与评价等；c问题分析及风险预估，对保护地资源与环境保护、管理体制建设、项目建设、特许经营等存在的问题及风险因素进行分析和预估，解析问题产生的根源。
结语
自然保护地总体规划编制工作规范是保障总规编制完整性、规范性的必要文件。国土空间规划体系重塑的新要求，使多学科的进一步整合成为必然。国土、城乡、农业、自然保护、生态环境乃至文化遗产，在面临国土空间规划的新任务和高标准时都无法独善其身。坦诚合作、优势互补、技术共享、平台共建、不懈创新才是恪守生态优先理念、践行生态文明的治国理政之正道坦途。
参考文献
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［5］ 孙鸿雁,余莉,蔡芳，等.论国家公园的“管控-功能”二级分区［J］. 林业建设 ,2019,（3）:1-6
作者简介：李福晶（1989-），男，陕西西安人，工程师，硕士，从事土地工程方向研究。
基金项目：陕西省土地工程建设集团有限责任公司内部科研项目“汉江北岸湿地生态修复关键技术研发与集成示范”（DJNY2021-41）