李子琦 安静雯 张洪波
（中国农业大学烟台研究院，山东 烟台 264670）
摘要：基层政府作为国家政权体系的基础，对促进国家区域经济发展有着至关重要的作用。随着市场经济的进一步发展和社会主义市场经济体制的进一步完善，我国推出了基层政府经济管理职能改革，在这一过程中，基层政府应努力调节自身职能，满足人民和经济社会发展的需要。本文以基层政府经济管理职能的转变为切入点，主要探讨了基层政府在参与市场经济的过程中出现的问题，针对这些问题提出解决方法，以期为基层政府职能的提供借鉴和思路。
关键词：基层政府；经济管理职能；职能转变；市场经济
0 引言
基层政府是国家行政管理单元的基础行政单元，与人民群众、企业、社会组织有着最密切的联系，对我国的社会治理发挥着极为重要的作用，对区域经济的发展有着不可忽视的影响[1]。基层政府作为上级政府和社会大众的连接枢纽，在维护市场秩序、加强宏观调控、提供公共产品和服务以及促进收入再分配等方面对市场发挥着作用。
随着改革开放的纵深推进，为了适应市场经济发展的需要，我国加快了基层政府经济管理职能改革的步伐。在新的市场经济环境下，只有勇于变革，敢于创新，积极转变自身职能，才能使基层政府适应社会主义市场经济的发展要求，是保障社会经济稳步发展，促进产业结构顺利转型的必然选择。
转变基层政府经济管理职能是全面深化政府职能改革的重要组成部分，是社会主义现代化建设的必然要求，是中国特色社会主义市场经济体制的重要一环。经济管理职能是政府管理职能中的主要职能，目前基层政府经济管理职能的履行尚存在问题，在政府参与市场经济的过程中面临着管理方式落后、管理思路不符合市场要求、法制不健全等诸多不足，导致市场资源无法得到有效利用，没有充分发挥社会主义市场经济的优势，政府经济管理活动亟待进行职能转变和路径优化[2]。
本文立足于当前市场经济的发展现状，指出基层政府在当前时代背景下的功能定位，分析了基层政府在履行经济管理职能、参与市场经济活动的过程中出现的问题，有针对性的根据出现的问题提出对策和建议，为基层政府经济管理职能的转变提供借鉴意见。
1 基层政府经济管理职能转变的必要性
党的十九大报告指出，要“建设人民满意的服务型政府”，这要求基层政府要积极履行经济管理职能，为人民服务，为市场经济的发展服务。加快政府经济管理职能转变，要求政府基于社会经济的发展需要，调整自身职责和功能，促进区域经济的可持续发展，顺应市场经济的发展规律，将自身角色由管理者变为服务者，将自身定位由“全能型”转变为“有限型”，尊重市场在资源配置中的积极作用。
同时，基层政府经济管理职能的转变符合社会主义市场经济的发展要求[3]。市场和政府是资源配置中不可或缺的两个方面，基层政府过去对市场经济存在过多干预，影响了市场对资源的自发调节，一定程度上存在着使市场运行低效的情况。而经济管理职能的转变要求政府尊重市场对资源配置的主导地位，将权力归还于市场，有助于激发市场主体的活力，为经济繁荣助力[4]。
2 基层政府在经济管理中存在的问题
2.1 经济管理职能边界不明
目前我国基层政府对自身在市场中的定位不明确，缺乏明确的职能界定和职权范围，认为基层政府的经济管理职能重在运用行政手段对市场经济活动进行管理和管制，而非运用经济、法律等手段对市场进行调节和补充，对经济的运行设置了很多不必要的限制，极大地妨碍了市场的正常运行和调控，损害了企业和其他市场主体的积极性，不利于市场经济的持续发展。
基层政府的经济职能在于为市场提供良好的发展空间和有序的发展环境，通过出台相关的制度、法规来保障市场主体的合法权益和私有产权[5]。目前我国没有明确规定政府在市场活动中的职能边界，导致有些行政人员认为政府就是应该包揽一切、包办一切，用行政权力对市场进行全面干预，不仅没有发挥政府应尽的经济职能，为市场提供公共服务和公共产品，反而越俎代庖，将本应由市场负责的事务变为由政府负责，导致市场运行效率降低，甚至出现资源浪费。例如政府之前行政审批的流程过于繁琐、行政审批包含的项目过多，很多前置审批需要耗费企业大量时间、人力[6]。
2.2 行政机关工作人员思想落后
目前市场中存在一些管理不规范、运行不合理的乱象，这与行政机关的工作人员没有在思想上认识到市场的重要性有很大关系，他们没有意识到政府应树立服务者的角色，实现角色的转换，为市场经济提供更优质的服务，通过服务来促进市场经济的发展，导致政府在市场活动中存在越位、缺位的现象[7]。
不仅如此，很多基层政府没有在行动和实践上落实建设服务型政府的要求，官本位思想依然严重，部分行政机关的工作人员没有摆正自己的心态和位置，将公职权力视作自己的个人权力，工作态度恶劣，片面的将管理当做服务，或缺乏主动服务的意识和观念，不作为、乱作为都是服务职能不规范的体现。
法制意识的缺乏也是行政人员工作满意度较低的重要原因之一。基层政府的部分工作人员存在着“权大于法”的观念，没有贯彻落实依法治国的观念和依法行政的要求，将党的教导当做耳边风，公款吃喝、“请吃拿卡”的现象屡见不鲜[8]。同时，法治观念的淡漠，办事不走流程，行政工作步骤不规范，大大影响了市场的效率和公平性原则，人民对政府的评价和满意度因此大打折扣。
2.3 相关法制建设不完善
贯彻依法治国方略要求“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”[9]。首先，有关市场运行和政府干预的法律法规不健全是基层政府经济管理职能履行不善的重要原因之一。目前，我国并没有通过法律明确规定基层政府职能，导致政府职能的范围具有较大的随意性和弹性，无法形成明确的规定和约束。
其次，我国基层政府对法律法规的落实力度不足，执行力度不到位也是导致政府经济管理职能低质量的重要原因[10]。相关行政工作人员缺乏法制观念，在决策和执行过程中没有依照法律规定和法定程序，出现了很大程度上的随意性和主观性，导致了市场运行缺乏秩序。
最后，我国缺乏有效的行政监督制度来约束基层政府的权力运行。目前，我国行政体系缺乏基层政府制约监督机制，这一定程度上加重了权力的随意性，影响基层政府的经济管理职能的质量，使得一部分政府制度和职权规范没有有效的量化标准和评估机制[11]。
3 基层政府经济管理职能转变的对策
3.1 明确基层政府经济管理职能的边界
面对基层政府在配置资源和调节经济中的缺位、越位现象，我们应当通过相关的法律法规及有关文件来加以明确和规范[12]。通过法规条文，将政府行使的经济职能以及适用范围、介入程度、干预条件都进行相对清晰明确的规定，有利于政府依照程序和规定办事，更好地规范市场秩序。
政府在进行经济活动时，应该尊重市场的决定性地位，将市场能够自发解决的事项交由市场解决，主动放弃干预和调节，只有在市场无法有效调节的时候，才进行有效的补充和帮助，这样能够更好地缓解政府与市场之间的矛盾[13]。
3.2 转变政府办事理念
市场经济的良性发展需要由服务来带动，基层政府要树立服务观念，建设服务型政府，从根本上改变官员和行政工作人员的思想观念，将管理者角色转化为服务者的角色，转变工作作风，持续提高工作水平和为市场经济服务的能力，提升服务质量和服务效率。
同时，结合市场经济发展的实际情况不断调整对市场的干预程度，尊重市场对资源配置的决定性作用，深化放管服改革，真正做到简政放权，做好政府经济管理职能范围之内的分内事。政府在市场中起到的最主要的作用就是宏观调控，为市场和其他经济主体营造好的市场环境[14]。政府可以适当减弱经济调节的效能，还给市场一定的发展空间和发展自由，避免对其产生过多的约束和限制，压抑企业的活力与参与市场的积极性。
政府可以通过建立相关的法律法规和体制机制来制定市场规则，加强事前事后监督来规范市场的经济活动，保障市场的有序运行，保护经济主体的合法权益，维护市场内部的正当竞争，打造制度化、规范化的市场秩序，为企业的发展提供广阔的平台和充足的资源。政府可以制定科学、合理的行业规则和行业准入标准，为“无形的手”发挥最大效用做保障。健全市场监督机制，正确发挥“看得见的手”的作用，让市场经济进一步走向规范化、制度化和现代化。
3.3 完善相关法制建设
依法治国是我国的基本方略，依法行政是依法治国的重要体现，实现政府经济管理职能的转变，需要完善相关的法律法规。政府内外部监督体系的完善有利于对行政工作人员形成有效的外部约束和外部监督，促进行政行为进一步规范化、程序化，提高基层政府宏观调控的效能，进一步做到不缺位、做到位、不越位[15]。基层政府规范信息公开机制，有助于提高政府工作的透明度和可信度，提高政府履行经济管理职能的效率和质量，真正成为为人民服务、为社会经济发展服务的服务型政府。
政府要提高工作人员的法治意识，切实加强政府法制建设培训，树立“法定职责必须为，法无授权不可为”的观念，按照程序办事，对于违反法律法规的工作人员进行严肃处理、严肃追责，让基层工作人员牢固树立法治思想，确定法治思维，推动基层政府经济职能法制化。
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