阳开典
韶关市城乡规划市政设计研究院 广东韶关 512000
摘要：全域旅游的提出标志着我国旅游消费由“观光旅游时代”进入了“休闲和度假时代”。近年，休闲度假旅游需求催生了用地的大规模增长，用地保障成为了制约旅游产业发展的核心问题，本文在分析旅游用地当前存在问题的基础上，结合当前政策文件，借鉴其他地区做法，提出了具有针对性的旅游用地保障措施。
关键词：旅游用地；问题；保障措施
一、当前旅游用地普遍存在的问题
1.1旅游用地分类不明确、管理困难
目前旅游用地的定义、内涵均无统一明确的界定，现行的旅游用地规划管理和审批依据主要为《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，归属于建设用地下的中类“H9-其他建设用地”，并列于H1-城乡居民点建设用地，无更细化分类。
因暂无无统一的旅游用地细分标准,实际管理中，有按“风景名胜设施用地”“旅游用地”“其他建设用地”“其他商服用地”等出让，也有参照城市建设用地分类的标准，按“商业、居住、娱乐康体、交通场站用地”进行出让，标准不一，管理较为混乱。而旅游用地较为综合，涉及的用地类别主要为;A公共管理与公共服务设施用地、B商业服务业设施用地、S道路与交通设施用地、G绿地与广场用地、R居住用地等5大类。缺乏统一标准作为指导，导致主管部门对用地出让、项目审批及地块内建设内容的管控、监督等管理方面困难重重，问题日益凸显。
1.2旅游用地获取经济和时间成本高
旅游业具有投资大、风险大、收益慢的特点，传统的“块状供地”可能导致相应的征地甚至达到数千亩，土地成本翻倍。在现行城镇基准地价体系中，并没有专门设置旅游用地类型，不能对旅游用地作出准确客观的评价，各地多参照城市商服用地进行评估出让，导致价格较高，制约了旅游业的发展。供地规模大、基准地价高，导致了旅游用地获取的经济成本较高。
地方年度新增建设用地规模指标有限，规划调整、农用地转用、土地征收等审批程序烦琐、周期长，造成企业用地获取的时间成本过高。同时也延误了投资的时机和降低了企业投资热情。
1.3旅游用地供需矛盾日益突出
随着国家提出要将旅游业打造成为国民经济的战略性支柱产业,各地方加大了对旅游业的重视程度，旅游项目的投资热情及用地规模大幅增加，近年，日益增长的旅游用地需求和相对紧张的建设用地规模指标之间的矛盾逐步扩大，造成“有项目、有资金、缺土地、难落实”的现象较为突出，严重制约了旅游项目的开发建设。同时，景区外需配套的旅游公共服务设施，如道路、停车场、公厕、游客集散等设施也因用地规模和指标的缺乏而无法配套，影响全域旅游基础的构建，以及综合效益的发挥。
1.4旅游用地开发与生态保护的冲突
旅游项目用地选址大多依托自然资源条件良好的山地、森林、田园、水体环境等存在，而这些区域往往存在生态保护、基本农田保护、水源保护等刚性要求，过去的开发和管理较为粗犷，因用地获取周期长，“以租代征”等违规违法占用耕地、林地开展建设的现象仍然存在，以旅游之名，行地产之实的做法，大大加剧了生态的破坏。
二、旅游用地政策解读
旅游用地保障难，已经成为困扰和制约旅游业发展的焦点问题之一。近年来，国家和地方出台了一系列的文件，鼓励和指导旅游用地的落实，探索不同的用地管理方式、供地模式，通过对现行政策文件的解读，可知目前旅游用地保障政策依据的特点和方向为：
1、指导内容方面：多以定性为主，定量内容较少，指导作用和可操作性不足；
2、用地管理方面：按建设用地和非建设地两大类管理，提出了多种旅游配套设施用地可按原地类管理的情形。
3、供地模式方面：增加了“点状供地”模式，允许集体建设用地入市，鼓励“盘活利用村集体用地及空间”、“利用老旧工矿用地和四荒地”等，并明确相关支持条件。
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三、旅游用地保障措施
针对目前旅游用地存在问题,结合目前已出台政策文件及借鉴各地市优秀做法，从“用地管理、用地政策、规模指标、规划协调、组织协调、监督管理”6个方面提出旅游用地保障的措施。
3.1用地管理方面
3.1.1规范旅游用地分类标准和基准地价
参考旅游改革试点城市做法，制定出台地方《旅游用地分类标准》，如可将旅游产业用地分为旅游设施用地、旅游地产用地、旅游景观和生态用地共3大类并细分至小类。其中，旅游设施用地、旅游地产用地作为建设用地管制，与城镇用地、农村居民点用地等地类并列，并明确项目准入、用地报批、征收、批后监管等相关管理要求，指导规范旅游用地的规划管理实施。
编制出台符合地方实情的旅游用地基准地价文件，指导地方旅游用地的出让和开发强度控制，避免用地价格不合理、开发强度无依据带来的系列问题，增加后期管理难度。
3.2用地政策方面
3.2.1土地出让金分期付款
学习广西等地区，文化旅游用地出让成交后，受让人一次性缴纳土地出让价款有困难的，可以分期付款，首付按不低于出让价款的50%缴纳，余款1年内缴清，以此降低企业投资压力。
3.2.2政府提供基础设施配套用地
学习福建、贵州等地区，由地方政府提供旅游配套的服务中心、集散中心、停车场、景观绿化等公益性基础设施用地，或企业将出让方式获取的土地用于公益性基础设施建设的，政府减免其对应出让金。
3.2.3上级政策内容的细化
国家层面的政策多为原则性、方向性的内容，以“鼓励”、“支持”、“应当考虑”、“适当增加”等为主，缺乏具体量化内容和细化措施，地方政府可根据地方实际情况进一步细化上级政策的相关内容，探索可行的用地支持政策，例如：如出台相应的财政或税收鼓励政策一些大型旅游项目利用“四荒”用地进行开发；利用现有房产改造为众创空间等可给予5年过渡期，过渡期内暂不对经营行为征收土地收益等。
3.3用地规模指标方面
规划阶段应综合考虑旅游用地在用地结构中的比重，做好规模预留和指标安排，同时应充分集约节约利用有限规模的建设用地，多途径保障用地的落实。