苏婷
哈密市土地矿产资源储备交易中心 新疆哈密839000
摘要：土地储备制度起源于欧洲，发展于欧美地区。我国自20世纪90年代末，在借鉴国外发展经验的基础上，相继成立了土地储备机构，建立了土地储备制度。经过二十多年的发展，土地储备有效解决了土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题，为培育和规范土地市场、有效配置土地资源、优化城市空间布局、促进城市经济以及社会发展发挥了重要作用。
关键词：土地储备；管理制度；土地市场；发展与实践
中图分类号：F193.2 文献标志码：A
1国外土地储备的发展沿革
1.1国外土地储备制度产生的背景
随着工业革命的兴起，城市发展和人口结构发生重大变化。欧洲19世纪的古老乡镇被迫扩大——村庄演变为乡镇，乡镇集聚为小型城市，许多小型城市又变为大都市。但是，这些区域都没有为应对这些历史巨变做好相应的准备，比如城市基础设施、廉价住房、清洁的环境等。在此背景下，私人资本无法且无意愿承担相应的社会责任。为解决社会发展过程中的突出矛盾，必须由政府出面，通过实施公益性的土地利用，化解住房紧张、基础设施建设以及生活环境改善等问题。同时，随着城市规划理论与城市文化的蓬勃发展，勾绘出一幅幅美丽的发展蓝图，人们对美好生活的渴望更加强烈了。于是，具有公益性特征的土地储备制度就随之出台，最初是作为土地利用计划其中的一部分被提出来[1]。
1.2国外土地储备的主要内涵
首先，从土地储备制度的产生之初，就被深深印上“公共利益”的内涵，无论是解决工人阶级住房，还是城市基础设施改善、围海造地等方面，基本服务于城市大部分人群的需求。第二，土地储备制度作为政策性工具，体现了政府主导的内涵，在城市公共空间开发、闲置低效土地购买或收回、内城复兴、铁锈地带再开发、新城建设等方面承担着重要角色，运作主体基本为政府公共部门、社会公益机构或者土地银行等。第三，土地储备制度作为土地利用的先行环节，还会与其他规划政策紧密相连，尤其对空间规划的落地起到了关键性保障作用[2]。
2土地储备制度在上海的实践发展
2.1上海储备制度建设情况
2004年，上海出台了土地储备制度，并结合上海特点，创新建立了市、区联合储备的新模式，形成良性运作的有效机制。2008年，按照国家要求，对《上海市土地使用权出让办法》进行了修订。同年，出台了《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》《上海市土地储备成本认定暂行办法》。2009年，国土部门进一步优化土地储备计划管理，并开展土地储备规划编制工作。2012年，市发展改革委出台文件进一步规范了土地储备项目的审批。经过多年的探索与实践，上海土地储备工作的体制机制以及相应的制度逐步完善。
2.2上海土地储备所遵循的基本原则
（1）规划引领、聚焦重点
充分衔接各类规划实施要求，引导土地储备空间向规划明确的重点发展区域布局，优先保障重点领域以及重大项目的用地需求[3]。
（2）存量优先、服务民生
协同城市更新与低效建设用地处置工作，优先储备存量建设用地，积极服务城市转型发展和低效存量建设用地盘活，释放公共空间资源，助力生态文明建设。
（3）库容稳定、供储平衡
客观对接土地市场供应情况，结合各区域经济发展水平、财政状况等因素，形成与保障供地需求相平衡的适度储备规模、合理地类结构、资金平衡能力。
2.3上海土地储备发挥的重要成效
2.3.1落实重大战略，提供用地保障
土地储备作为土地管理的一项重要内容，充分体现政府的主导性。
自2004年以来，按照上海市委、市政府的工作要求，通过土地储备方式，先后为世博会、虹桥枢纽、迪士尼、特斯拉等国家和本市战略项目落地提供用地保障。上述项目特点各一。世博会项目地处城市中心，以存量转型为主，推动了黄浦江沿线工业企业和居住困难居民搬迁；虹桥枢纽建设项目主要立足交通用地的实际需求，实施边储边供，逐步开发；迪士尼项目以新增空间为主，统一规划，分区储备。特斯拉项目是积极对接国家重要产业布局要求，实现“土地要素跟着项目走”的管理要求[4]。
2.3.2落实民生需求，改善居民生活
从上世纪90年代的“365”危棚简屋改造到新世纪以“二级旧里以下房屋”为主的旧区改造，土地储备都承担和发挥着“主力军”的角色，为改善中心城区居民居住环境、落实民生发展要求起到了关键性的作用。同时，为解决中心城区房屋征收居民安置以及保障性住房建设需求，本市还陆续启动了大型居住社区建设，其土地主要采用市、区联合储备方式取得。
3新时代背景下对土地储备的思考
3.1准确把握土地储备的基础性，助力推动土地要素市场的供给侧改革
土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度，建设合理的土地储备规模是土地供应的重要保障。2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，要求加快推进土地要素市场化配置。供给端的市场需求必将对土地储备的库容、结构和时序提出明确的要求，推动存量建设用地和低效用地盘活、混合产业用地供给等方面的改革措施都需要以土地储备为载体，发挥基础性的支撑作用。土地储备要以有效保障供给侧的实际用地需求为目标，助力推动土地要素市场改革。
3.2准确把握土地储备与空间规划的互动性，助力城市空间机构的结构优化
土地储备是空间规划实施的重要抓手。土地储备要重点关注空间规划明确的重点发展区域，充分对接近期规划实施要求，在计划编制和项目实施环节，引导土地储备向近期城市重点发展区域布局，推动城市空间结构的持续优化。在单元规划和控制性规划编制过程中，可对土地储备提出工作引导和开发时序要求。反过来，土地储备也可对规划要素提出优化的建议，在确保规划要求得到满足的前提下，合理统筹土地储备的经济、社会和生态的综合价值，以实现空间布局效能的最大化[5]。
3.3准确把握土地储备开发的联动性，助力政府财政资金的高效运转
通过信息化等手段，动态监测土地储备的实时数据，科学设置运行数据体征标准，结合规划、储备、供地三者间的联动性，定期分析评估，提出合理建议以及工作警示，推动土地储备规模、布局、结构的持续优化。进一步统筹各类资源，提升土地储备项目管理水平，统一规范工作流程，缩短项目周期，减少财政资金的沉淀和宕存，将有限资金用在刀刃上，加速资金的安全流动，充分发挥财政资金的效能，保障经济社会的稳步发展[6]。
结语：土地储备工作要深入贯彻新发展理念，积极应对新情况新问题新挑战，强化政府主导和公益性定位，适应土地市场发展改革需求，寻找新的转型发展之路。
参考文献：
[1]张鹏辉,陈玉,荣伟.基于CiteSpace可视化分析的土地储备研究评述[J].科技和产业,2020,20(07):123-128.
[2]邓昀松,晏阳.新时期土地储备的转型发展与路径探析[J].中国土地,2020(07):17-18.
[3]王玲慧.基于国土空间规划管理视角的上海高质量土地储备的思考[J].上海城市规划,2020(01):77-81+98.
[4]王振坡,刘璐,牛家威.我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方向[J].中国房地产,2020(06):35-41.
[5]沈洁.倾情浇灌文明花——郑州市土地储备中心创建省级文明单位小记[J].资源导刊,2019(02):24.
[6]赵芳.关于新时期土地储备开发的相关问题思考[J].黑龙江科技信息,2014(18):291.