刘雅茜
海南省设计研究院有限公司 海南 海口 572000
一、区域基本情况
1、区位优势明显。第六作业区紧邻黄竹镇区，距黄竹互通仅2公里，距定城镇26公里、距海口市区约65公里，海榆东线（G223）横穿第六作业区，属海口一小时经济圈。
2、自然条件优越。属热带海洋性季风气候，年平均温度24℃，年平均降水量2000毫米。现状耕地 2880亩，林地6230亩，土壤肥沃非常适宜农作物生长。
3、区域面积与人口规模。下辖10个连队（一队、二队、三队、五队、六队、七队、草伦队、山地东排队、高山队、山翠队），其中一队已纳入黄竹镇区统一规划，不在本次村庄规划范畴。区域面积为2756.28公顷，人口约4000人。
4、产业发展良好。以橡胶、菠萝蜜、荔枝、茶叶、槟榔种植为主，种植规模较大，在三队现状有茶叶加工厂和菠萝蜜加工厂。
5、特色资源丰富。区内有石龙、罗古、石螺、保山和草伦水库等自然资源，有省级万亩热带水果采摘的“八仙岭”共享农庄旅游项目及包蜜园村美丽乡村。
二、开展第六作业区村庄规划试点代表性与典型意义
本次第六作业区村庄规划是定安县唯一、全省少数的农垦区域的试点，具有代表意义，经历了多次调研、各级领导专家把脉、方案沟通、规划公示、职工大会过程，形成了较完整的规划成果。本次规划试点意义是在已有产业的基础上，充分结合第六作业区的特色资源禀赋，发挥交通优势、土地资源丰富、自然条件优越等优势，从编制目标、技术、思路、政策方面探索发展动力多元的垦区集聚提升型村庄规划编制模式。
（一）探索垦区集聚提升型“多规合一”实用性村庄规划编制的技术方法
以第六作业区为典型的垦区村庄规划，研究探索新一轮的全域国土空间背景下的村庄规划必须建立“多规合一”的技术方法。
（二）探索全域土地综合整治助力村庄规划的编制思路
三区划定与用途管制是村庄的首要问题，如何处理“内部空间”和“外围空间”协调发展成为核心问题。依据《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》，探索土地综合整治模式的理念和方法，充份发挥土地综合整治最大效益。目前第六作业区已申报全域土地综合整治国家级试点，这对定安县及全省村庄实现全域国土空间三生融合与土地综合整治政策创新具有广泛的示范推广意义。
（三）提供垦区集聚提升类村庄乡村空间治理的实践样本
垦区治理现代化是村庄规划实现的根本保障，此次村庄规划需要为连队空间公共治理、农场利益和个人利益平衡、政策机制实施进行大胆探索，提供实践样本。
三、规划编制经验总结
（一）“摸底+座谈”。深入了解第六作业区的情况
第六作业区村庄规划启动至今，已经完成基础资料的收集、八次村庄踏勘、驻村时间累积23天，根据最新地形三调数据，在各队长的带领下，挨家挨户落实职工建房需求，完成户籍调查，并发放百份公共服务设施表、千份入户调查表及一户一宅调查表。在前期调研的基础上，对职工新建住宅、公共服务设施、基础设施拟选址位置进行摸排。以连队为单位，召集职工对村庄规划方案进行讨论。
（二）建立“问题导向+职工诉求” 的规划编制机制
在规划前期调研中，职工发展诉求主要集中在将国有乡村建设用地范围外的“两违”建筑纳入建设用地。近些年，随着经济快速发展，职工收入水平的日益增长，对于新建房屋、生活品质、公共服务、生态绿化的追求更加强烈。
同时需内部挖潜，腾挪出富余建设用地指标，用于第六作业区及整个农场的产业项目落地，助力定安县的乡村振兴战略。
（三）“优化+行动”。纳入两违图斑，落实“一户一宅”，排查“多规合一”零散国有乡村建设用地，优化用地边界。
1、纳入两违图斑，落实“一户一宅”
纳入两违图斑，本次第六作业区两违图斑39处，其中5处占用基本农田，对于符合“一户一宅”的，规划按照“不占用Ⅰ级林地、Ⅱ级林地、基本农田”满足生态管控底线要求的前提下；按照“占一补一”保证南海第六作业区内部实现自我平衡的原则对乡村建设用地边界进行优化。基本解决了三调与多规矛盾；对现实与基本农田、林地的矛盾冲突形成举证报告。纳入两违图斑建设用地0.58公顷。
2、对“多规合一”预留的零散图斑进行逐一排查、核实及勘误
定安县“多规合一”划定村庄建设用地90.26公顷，本次村庄规划通过对40处集中居住区外围的零散乡村建设用地图斑进行逐一踏勘，得出17处图斑三调为设施农用地，不占用建设用地指标，建议全部腾退；2处图斑现状为军事营房与军事雷达站，应调整为特殊用地，用地边界优化；12处图斑乡村建设用地规模较大，规划纳入现状房屋，剩余建设用地腾退；4处图斑因地形差异、房屋范围勘界、产权范围界定等情况进行边界微调，面积保持不变；5处图斑完全保留。腾退出富余建设用地9.51公顷，其中包蜜园村南侧存量国有乡村建设用地6.44公顷，区域内腾退零散乡村建设用地3.07公顷。
3、各连队集中居住区建设用地进行调研踏勘，结合实际合理优化村庄开发边界范围
优化村庄建设用地，消除矛盾和问题：通过实地踏勘，对“多规合一”的村庄建设用地边线在总用地规模保持不变的前提下，结合职工合理意见及最新的三调用地进行优化，调出现状不适宜建设区；合理用地需求的连队在底线管控前提下调入、调出。总共富余建设用地3.92公顷。
（四）“留白+富余”。探索规划“留白”机制，腾退出富余建设用地支持村庄产业升级
为有效解决第六作业区存在的问题和职工发展诉求，针对区域不同的发展条件，本次规划给予差异化的引导。在有需求的村庄开发边界内预留不超过5%的机动指标，用于职工住宅、乡村公共设施、公用事业建设和产业发展。
通过对村庄开发边界的合理优化，在满足未来发展的前提下，本次腾退出富余建设用地共13.43公顷，留白用地3.61公顷，支持八仙岭共享农庄产业的落地及农场公共服务设施建设，同时结合包蜜园村职工及农场干部意见，保留已建成用地，在包蜜园村开发边界内北侧预留一处“留白用地”，面积为0.31公顷，为包蜜园村的发展预留空间，打造乡村休闲旅游产业。促进一二三产业融合发展。
（五）“分区分类+土地整治”。区域统筹、分区分类指引，衔接土地综合整治工作
1、分区分类
按照《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》，结合《定安县村庄分类和布局研究报告》，确定第六作业区为集聚提升型村庄。以2035年为目标年，将各连队分为集聚提升类6个、基础整治10个。
2、土地整治项目安排
统筹耕地开垦、节水灌溉、耕地提质改造、城乡建设用地腾退等项目，在增加耕地面积的同时，提高耕地质量，改善生态条件，有效解决耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，促进耕园地集中连片，为农业规模化经营和发展热带特色农业创造有利条件，为盘活闲置低效的城乡建设用地提供契机。涉及农用地整理项目4个，建设用地整理项目1个。
（1）农用地整理
根据南金农场产业发展情况，经过相关资料分析和实地调研，为打造现代农业产业集聚，形成优势农产品示范效应。将一队二队三队七队片区农用地进行综合整治，以改善农业生产条件为目标，以着重解决耕园地水源无保障、灌溉设施损坏等问题为根本，完善基础设施，提高作物产量。主要建设内容包括：修建大口井、水塔、管道等灌溉设施配套。涉及的项目为一队二队三队和七队节水灌溉项目，建设规模为94.43公顷和63.39公顷。
通过资料收集分析和实地调查，结合多规合一，项目区内存在部分残次灌木林、低效桉树林和低效橡胶园、槟榔园等，但在多规合一里部分已经规划为耕地，且灌排系统、道路设施等缺乏。通过耕地开垦项目的实施，将现有的残次林地、低效园地改造利用，改造后与周边原有耕地连成一片，增加有效耕地面积，促进农用地优化布局和土地资源的高效利用。主要建设内容包括：苗木补偿、土地平整工程及配套灌排、道路等基础设施。涉及的项目为草伦队和六队耕地开垦项目，建设规模为 221.17 公顷和274.42公顷。
（2）建设用地整理
根据潜力分析和现场调查，草伦队仍有较多的破旧房屋和低效闲置建设用地，为优化建设用地结构布局，深度挖潜存量建设用地潜力，将破旧闲置房屋和空闲地拆迁复垦，居民搬迁安置一户一宅，每户住宅用地不超过120㎡的标准进行建新配套，腾退的建设用地用来支持共享农庄、乡村旅游等新产业、新业态发展用地。通过城乡建设用地腾退项目的实施，提升农村建设用地使用效益和集约节约利用。主要建设内容包括：建（构）筑物拆除、土地平整工程、田间道路工程、灌溉与排水工程，安置区房屋建设、基础设施配套等。涉及的项目为草伦队城乡建设用地增减挂钩项目，建设规模为1.65公顷。
3、“保底线+抓管控”。统筹生态保护修复、耕地和永久基本农田保护
（1）生态保护修复
1）本区内已划入生态保护红线87.86公顷，主要集中分布在石龙水库周边，按照禁止建设区进行管理，确实无法避让生态保护红线区的建设活动需符合《海南省生态保护红线管理规定》《海南省陆域生态保护红线区保护与开发建设准入目录》要求，依法办理审批手续。
2）保护区域内天然林、水域、自然保留地等生态空间，落实林地保有量1468.52公顷，重点保护石龙水库周边的Ⅱ级林地，加强对生态公益林的保护，不得进行破坏生态景观、污染环境的开发建设活动，做到慎砍树、禁挖山、不填湖。
3）优化乡村生态空间格局，做到尽可能保留乡村原有的地貌、自然形态，系统保护好乡村自然风光和田园景观。
（2）耕地和永久基本农田保护
1）落实已划定的永久基本农田548.28公顷，主要集中分布在东部和南部，落实已划定的一般耕地435.75公顷，主要为草伦队、三队、六队、五队区域，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。
2）未经批准，不得在园地、林地及其他农用地进行非农建设施活动，不得进行毁林开垦、采石、挖沙采矿、取土等活动。
3）应按规定要求建设设施和使用土地，不得擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，并采取措施防止对土壤耕作层破坏和污染。
（六）“规划图表+管制规则”。 分类表达，管理有依据职工能理解
一直以来村庄规划成果又厚又重，职工还看不懂，项目组认为关键在于规划编制单位提交的成果没有针对性。《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》中提到的“四图两表一库一规则”是适用于地方管理部门的成果，因为最终成果需要纳入国土空间规划“一张图”统一管控，所以图纸、数据库需按《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》要求严格执行。成果应注重“接地气、有实效”，简化规划成果。倘若设计院为了比拼成果的丰富，可能又会打印厚厚一叠图纸。第六作业区村庄规划成果表达做了以下尝试：
一是将村庄规划成果分为管理版和职工版，将规划说明和基础资料作为附件。管理版包括图纸（区域国土空间综合现状图、区域国土空间综合规划图、连队居民点现状分析图、连队居民点规划总平面图）及管控规则；职工版就做一张展板，就管控规则改写成村规民约，区域国土空间规划及连队居民点规划总平面图纸上加文字标注，让职工可以很直观地了解区域空间内不能做什么、今后房子怎么建、连队今后会有哪些变化，以及需要职工特别关注的内容该如何建设等基本内容；规划说明和基础资料是作为规划评审的依据，不写难以说明规划的合理性，若与管理版或职工版合在一本，必定又会成为一本被诟病“砖头”。
二是规划成果的深度分两个层次：第一是区域层面按照总体规划要求落实各项控制线及各类用地；第二是连队住宅区管控模式——图则管控，细化引导目前连队居民点的管控主要通过“连队居民点建设边界”进行“线控”，无法对居民点内部的建设进行深入管理。《海南省村庄规划编制技术导则（试行）》针对居民点提出规划图则的管控方式，本次规划参照技术导则要求，探索了居民点规划图则的管控方法，通过细化图则明确管控要求，差异化指标引导特色风貌形成。
1、细化图则明确管控要求。规划参考控规图则的表达形式，在图则中明确各连队居民点建设用地范围，建设空间管制，建筑体量、建房退距、村庄安全和防灾减灾要求、风貌等保护要求，并通过近期项目库对下阶段实施进行任务分解。针对职工“一户一宅”建设及《海南省垦区建房管理办法》要求。
垦区建房严格执行“一户一宅” 制度，符合条件的一户职工、居民只能使用一处住宅用地或者购买一套保障性住房。
垦区职工、居民个人新建、扩建住房，每户住宅用地面积原则上不得超过120㎡，楼层不得超过三层，高度不超过12米；对并场队可根据土地资源状况、申请人的人口等情况适当放宽，但每户住宅用地面积最多不得超过175㎡。
2、差异化指标引导特色风貌形成。各居民点的区位和资源禀赋有所不同，因此规划根据各居民点的特点，建设要求也有相应细化。
（七）“公众参与+积极对接”。微信创建第六作业区村庄规划工作群，积极与各相关部门进行汇报。
本次村庄规划项目组很注重职工的参与，开了多场方案征求意见会，并通过微信群与农场场部、区部、连队代表和职工代表沟通。在沟通过程中公众参与在《村庄规划》这一层面有以下特点。
1、职工关注点：关心具体的切身的利益，如新建房屋的选址， 原有房屋是否在连队建设用地内等职工们很关心，但有关“三区三线”等空间规划问题，他们并不关注。
2、区部主任及连队队长关注点：要落实镇政府、农场场部等上级要落实的事，在区域空间规划与管控方面，他们有了解但也不关心；按队长的话说“猴年马月的事先放一放，现在重点是要落实新建房屋的事，要与涉及到的具体职工进行沟通和博弈”。
3、“公众参与”实际上是具体利益的博弈过程：只要职工关注的，意见总是“五花八门”，项目组合理引导，一定要讲策略、讲方式。项目组创建第六作业区村庄规划工作群及有需求的职工单独微信沟通，多渠道与职工进行沟通，解决职工关注的问题，配合农场和镇政府充分发挥引导作用。及时进行公示，多轮次的职工讨论会，宣传村庄规划成果。
结语
本次村庄规划探索全域土地综合整治与生态修复、探索规划“留白”机制，存量挖潜与有机更新，营造连队开敞空间，为农场产业转型和升级预留空间。解决农场和个人关注问题、政策机制实施进行大胆探索，提供实践样本。得到公众积极参与和支持是本次规划可行的保证。