盛泓斌
莒县自然资源和规划局 山东省日照市 276500
摘 要：由于我国社会主义现代化建设进程不断加快，城市建设用地面积日益增加，以及人民社会生活水平提高，农村人口向城市转移等多种因素影响，致使农村住宅用地出现大量闲置现象。而增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用则是为满足城市建设土地资源需求，对闲置的公共设施用地、农村居民住宅用地进行土地增减挂钩，进而充分利用城乡建设用地发展工业和城市，间接促进当地农业发展的土地规划策略。因此，本文立足增减挂钩与土地综合整治内涵，阐述增减挂钩项目实施模式，分析增减挂钩项目实施在土地综合整治中的问题，并提出相应解决办法，仅为相关学者研究提供参考。
关键词：增减挂钩；实施模式；土地综合整治；
在新时期背景下，我国城市建设用地与农村建设用地发展呈现两种极端形态，即城市建设用地需求不断增加，土地资源非常紧张，而农村建设用地则出现土地需求迅速下滑，土地资源大量闲置。因此，我国为有效协调城市建设土地资源紧张以及农村建设土地资源浪费问题，实施城镇建设用地规划，对土地综合资源进行增减挂钩，从而保证土地资源得到合理利用。
一、土地增减挂钩概念解读
土地增减挂钩是指在国家政策下进行城镇建设用地规划时，合理协调城市建设用地与农村建设用地的土地资源规划办法。主要内容是对城市建设用地与农村建设用地进行增减，即为对农村建设闲置土地资源进行合理利用，减少农村建设用地，缓解城市建设用地紧张，增加城市用地。土地增减挂钩有利于促使我国土地资源得到充分利用，避免资源浪费[1]。
二、增减挂钩项目实施模式
（一）社区化
社区化模式主要适用于经济发展水平落后的城郊结合部以及沿海经济发展水平较高的“城中村”地区。在社区化模式下的城镇建设，主要会在所征用的农村建设土地上进行集中式公寓楼房与农业生产设施建造。该增减挂钩项目实施模式在进行规模农村建设用地规划时具有一定优势，但也存在成本投入大、土地所有权纠纷多等缺点。
（二）迁村并点
迁村并点模式主要适用于存在大量住宅闲置的农村地区，该类农村的实际居民数量较少，大部分已经向城市转移，因此，公共设施用地与闲置住宅用地资源浪费现象严重。迁村并点模式的具体实施是将各个村庄存在的散户居民向较为发达的中心村或城镇进行集中转移，对原有土地资源进行复垦再利用的增减挂钩项目实施模式。同时，如若实施迁村并点模式，需要满足下列要求：首先，承载各个乡村散户居民的中心村或城镇必须拥有一定的产业基础，具有一次性承载较多劳动力的实力；其次，各散户村庄周围的村庄需要拥有较高的经济发展实力，富裕村民较多；最后，被整治的村庄拥有高度统一的整治意愿，想要进行城镇建设规划。
（三）缩村填实
缩村填实模式是指，缩小原有村庄占地面积，将原村庄中存在的大量闲置住宅、公共设施用地、危旧房、污染地、废弃地进行重新规划改造，使原村庄用地重新划分为两大块，其中一块作为村民居住地，另一块进行复垦种植，从而为当地农业发展注入新的活力。同时，如若实施缩村填实模式，需要满足下列要求：首先，地理位置较好，并且空房、危房、旧房、废弃房较多；其次，一户多住宅现象多，并且村庄整体占地面积较大。
（四）整村搬迁
整村搬迁模式是指将原有村庄居民向较为发达地区进行整体迁移。该类村庄一般已经无法居住、农业生产和日常生活。通过土地整治，将其迁移到可以进行生活与生产的地区。同时，如若实施整村搬迁模式，需要满足下列要求：首先，经历了自然灾害的地区，或存在严重地质灾害隐患地区；其次，日常生活基础设施条件差地区；最后，村庄老旧破败，只有老年人居住地区。
三、增减挂钩项目实施在土地综合整治中的问题
（一）资金问题
根据相关增减挂钩项目规定表明，我国标准土地增减挂钩费用最低标准为10至20万元，同时，在进行土地增减挂钩项目时，该费用来源具有唯一性，即国家政府拨款，因此，在项目具体实施阶段，这部分使用费针对经济发展水平较低地区而言，较为足够，但是针对房屋较多、人口密集等地区而言，土地增减挂钩指标有偿使用费不足以支撑这些地区开展综合整治，仅在旧房补偿方面就远远不够[2]。
（二）产权与利益分配问题
由于我国在进行城镇建设规划时，土地综合整治规模较大，因此，由于各种因素与相关增减挂钩制度不完善影响，产权与利益分配问题频发，致使大量的土地纠纷问题阻碍城镇建设进程，从而影响土地综合整治工作的顺利完成。
（三）复垦耕地质量问题
在进行土地综合整治时，前期规划不足，并且相关土地增减挂钩部门，过于侧重新耕地面积的增加，从而致使相关部门没有对整治地区的土质、土壤、水源进行实地勘探，从而在后期进行复垦工作时，发现该地区没有有可耕作的表土层，进而无法对该地区进行高质量的复垦。
四、增减挂钩项目实施在土地综合整治中的问题解决办法
（一）规定补偿原则
每一个标准的制定都需要一些原则来约束，因此，在制定补偿标准的时候要有一些明确的补偿原则来约束。当这些标准行不通的时候可以利用这些原则来决判。首先，保护公共利益为首要原则。因为拆迁要牺牲个人的利益，公民的私人财产神圣不可侵犯。但是社会资源有限，只有当公共利益大于个人利益的时候才能进行拆迁工作，不然再高贵的理由都不能成为牺牲公民权利的权柄。其次，补偿大于损失原则。因为拆迁工作牺牲的公民的个人利益和公民的生活权。许多公民已经在原来的地方生活了很多年的，这些地方已经成为公民生活中不可分割的一部分。拆迁不仅是拆掉公民的房屋，而且从某种意义上来说改变公民的生活环境。在这个基础上，拆迁时，只有补偿费大于损失费，才能平衡公共利益和私人利益的矛盾，公民心甘情愿，才能减少冲突的发生。第三，补偿数额不能低于当地经济发展水平。不同的地方发展情况是不一样的。发达地区和落后地区的经济发展水平是不同的。如果以落后地方的水平来补贴发达地区的公民，或者以发达地区的水平来补贴落后地区的公民对于政府和公民来说都是不公平的，损害的是两方的利益。所以，要因地制宜，根据当地的经济发展水平制定补偿标准。
（二）成立土地综合整治项目小组
根据土地综合整治各项工作，成立土地综合整治项目小组，小组成员应由项目实施部门人员、乡镇工作人员、相关技术人员、法律人员等组成。农村土地整治项目领导小组需要根据土地整治项目的各个环节进程，开展土地勘测、地质评估以及房屋产权确认、安置费补助等多项工作，并且应设立监理部门，对小组的各项工作安排进行监督，从而确保各项工作顺利开展。
（三）采取技术措施保护复垦耕地质量
针对上述问题，由于前期土地增减挂钩项目已经实施完毕，因此即使该地区没有有可耕作的表土层，也需要尽最大可能提高复垦耕地质量。基于此，需要采取相应技术措施，对该地区进行保水层建造，并利用灌水耕耙细整沉实松土，从而肥沃土地，同时，要在后续土层维护中，加大农家肥养护，从而提高复垦地质量。
结束语：
综上所述，增减挂钩项目实施对于我国土地综合整治具有重要作用，因此，在项目具体实施过程中可以通过土地综合整治项目资金多元化、成立土地综合整治项目小组、采取技术措施保护复垦耕地质量、充分保障项目区村民的权益、保护自然和人文环境、加强项目实施后的管护工作等多种措施协调农村建设用地与城市建设用地问题以及解决土地综合整治问题，从而促使人民利益、土地资源、城镇建设规划得到充分保证与利用。
参考文献：
[1]王峰,董锦,宋鲁晋.肥城市人大视察增减挂钩和土地综合整治工作[J].山东国土资源,2012,28(8):76-76.
[2]何丹,吴九兴.城乡建设用地“增减挂钩”减贫维度与效应研究[J].山东工商学院学报,2021,35(02):117-124.