晏琳
广州开发区才汇创业服务有限公司 广东省广州市
摘要 “十四五”规划明确了坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，传统产业用地存在着低效、混乱无序等问题，与倡导的创新性经济生态链条无法相匹配。面对城市发展的创新需求，完善新型产业空间体系和规划要素，对于促进新型产业蓬勃发展具有重要的现实意义。国内已有部分城市对新型产业用地作出一系列的探索与实践，通过政策及规划来指引新型产业空间的发展。在此基础上，本文通过分析研究规划政策的作用机制，为城市产业空间转型提供借鉴。
关键词 新型产业用地；城市规划；提容增效
引言
新兴产业要由传统的二产制造业，转向研发设计、科技创新和品牌服务等高价值进程。大力推进新型工业化，构建高质量发展工业产业体系，要着力优化产业布局，打造新型产业园区。与此同时，传统产业空间存在着土地供给方式落后、项目管控粗放、建设指引体系不完善的问题。面对新时代新阶段的产业空间革命，加快城市产业空间升级转型具有极其重要的意义。
1 传统产业用地的困局
1.1传统产业用地利用效率低
传统产业空间中，由于生产力和生产设备落后，设备对建筑结构荷载要求较高，产业厂房多为低层高密度的建筑空间形态。用地容积率偏低，建设容积率控制范围可低至0.5-2.0。工业用地建筑密度则可高达60%，土地利用模式较为扁平低效。传统产业用地的建筑空间建设形态单一，多为简单重复的大开间建筑单元，强调节约企业建设成本和提升生产效率。同时，传统产业用地的公共空间往往被忽视，对产业地块的绿化控制其上限，缺少公共交流空间，不适应现代新型产业对于交流空间的需求。
1.2传统产业用地管控失衡
对存量低效产业用地的动态监管亟待加强，不少企业的产业用地长期处于闲置的低效利用状态，降低了土地效益。导致传统产业用地管控失衡的原因，一是伴随着社会产业结构的重塑，不少企业无法适应新时代的生产技术，单位产业用地产出效益低下；二是缺乏对企业项目的动态监管，传统产业用地内项目准入机制不高，且缺乏对其的动态经济分析及再利用机制。企业在招拍挂取得工业用地后，后期产业用地的效益管控缺少有效机制，对闲置用地的退出及收储缺乏有效依据。
2 产业空间的政策创新
2.1产业准入退出机制更新
针对新型产业用地项目的实施和管理，广州市出台了《广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）》，对于新型产业用地的准入条件、产业监管、分隔转让、退出机制及责任部门作出了明确的规定。明确了重点发展产业领域，划定了不同区域的投资强度、土地产出率、地均达产税收及高新技术企业数量等，以保证土地出让前对企业的资格审核。同时，明确了监管职权部门，明确了允许分割转让的建筑面积比例面积及转让对象，降低企业从产权转让中获得不当利益的几率。构建了新型产业用地退出机制，通过行政及经济手段促进企业在产业用地上的投入产出，保障土地得到充分的利用。
2.2产业空间集群管理
传统产业发展强调的是单一生产功能的集群化，以节省企业运营开支，形成完整单一的产业生产链条。而在如今生产力发展的新阶段，产业模式日趋多元化，衍生出了对新型产业空间的多层次的要求，鼓励产业建设复合化（包括产业混合和建筑功能混合等）。针对这种情况，广东多地开始探索混合功能的产业园区用地管理模式。2019年，广州通过了《关于新型产业用地与产业园区功能配比的指导意见（试行）》，对于新型产业园区的各项指标及建设管控作出详细的规定。例如，新型产业园区的用地规模不小于50公顷，允许多个不同功能用途地块（除住宅用地）整体出让，鼓励统一规划、功能适当混合，于生产性及非生产性功能的用地面积占比上下限作出规定。
同时，深圳采用“街坊控制单元”进行管控，对于产业园区的公共空间建设单位及建设方式提出具体的要求，提升公共空间体系，以适应创新型科技企业人才对产业空间的共享化需求。
2.3产业空间单元管控
新型产业用地与传统产业用地相比，单元建设强度较大，以广州为例，新型产业用地（M0）容积率上限为5.0，接近商业商务用地容积率。同时，新型产业用地（M0）对建筑限高无强制性要求，应与周边区域城市景观协调为主，而普通工业用地的建筑高度则一般控制在40米以内。同时，对新型产业用地内的配套服务设施比例要求更宽松。普通工业用地内配套行政办公及生活服务设施的用地面积不大于总用电面积的7%，计容建筑面积不大于总计容建筑的14%。与之相比，新型产业用地配套服务计容建筑面积比例上限提高至40%，独立占地的配套服务设施用地面积比例提升至15%。提升产业空间公共服务设施配套体系，以满足创新型人才对生活空间的便利化需求。
3 产业空间提升的规划路径
3.1提升上位规划
新型产业用地土地价格低，在总体规划时若选址位置不当，容易对同区位的商业商务用地造成冲击。以广州为例，新型产业用地地价计算公式为B*0.2*N/50（其中B为商务办公用地地价，N代表土地出让年限），远远低于同区位商业商务用地的出让价格。为了避免隐形的“工改商”对商办市场的冲击，在上位规划时应明确新型产业用地的总量及空间结构，对新型产业用地的出让流量进行把控，掌控各个发展阶段用地出让指标。同时，空间结构应与产业用地相结合，避开城市未来主要生活圈和中央商务区，降低“工改商”“工改居”的企业违规风险，保障城市的商业商务用地需求。例如，《关于新型产业用地与产业园区功能配比的指导意见（试行）》中明确，“新型产业用地原则上在生物岛、第二中央商务区、永和工业区和轨道交通站点500米范围以外选址”，避开了该区域内主要的居住及商务片区。
3.2加强动态监管
政府应由传统的土地一级开发者向新型的城市运营商转变，探索多种的产业用地出让制度及监管模式。目前，主流的产业用地出让方式为招拍挂，在一次性出让后，政府难以对新型产业用地的实施情况进行监管。由此，部分地区在探索新型的土地出让方式，根据创新企业的实际需求及其产业周期，对土地实行租买结合或者弹性年期租赁等出让方式，以保证创新产业与土地出让时间的相关性。同时，压缩对新型产业的评估时间间隔，升级为“实时监测”，对已取得新型产业用地的产业进行定时定量的评估。全方面的监测产业投入产出效果，例如定期对产值税收、专利科研成果等数据进行分析，监测新型产业用地的利用效率。对不达标的生产产业及时进行提升指导和监管督促，对落后淘汰的产业及时进行清退和土地收储。通过多部门联合监督，加大对低效用地的考核、倒逼力度，塑造推动低效企业主动创新的强大外部动力，保障新型产业用地的利用效率。
4 结语
伴随着构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，创新产业必将成为推动中国经济发展质量的主要驱动力。新型产业用地具有“高成本、高容量、功能复合”的政策红利，为产业创新提供了低成本空间平台。优化新型产业用地管理模式，既需要上层次的规划指引，也需要动态实时、多层次的管理模式，以适应新型产业多元化的需求。通过促进空间与产业的高效有机融合，推动社会创新经济向前发展，实现全面建设现代化的新发展格局。
参考文献
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